民政部关于加强基层民政组织建设有关意见的通知

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国土资源部


国土资源部《关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》


通知
各省、自治区、直辖市及各计划单列市土地（国土）管理局（厅）：
为了切实贯彻《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号，以下简称11号文件）和《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号，以下简称39号文件），落实党的十五届四中全会精神，培育和规范土地要素市场，制止炒买炒卖“地皮”等非法交易行为，为国有企业改革盘活土地资产创造良好的外部环境，现就建立土地有形市场（以下简称有形市场），促进土地使用权规范交易的有关问题通知如下：
一、充分认识完善土地要素市场，建立有形市场的重要性和必要性
土地要素市场是社会主义市场经济体系的重要组成部分，遵循市场规律配置土地是市场经济发展的必然选择。建立和完善有形市场，是当前培育和规范土地要素市场，深化土地管理改革的重要工作和关键环节。
建立有形市场，是要通过设立固定场所，健全交易规则，提供相关服务，形成土地使用权公平、公开、公正交易的市场环境。建立有形市场是以市场方式配置土地的基本要求，是确保土地交易合法性和安全性的需要，是引导土地交易双方依法交易的重要手段，是规范市场秩序和创造良好市场环境的主要途径，也是沟通土地市场信息、增强土地投资决策科学性的基本条件。
建立有形市场，是土地管理改革，转变政府职能的大事，是积极推进依法行政、建立政务公开的有力措施，也是加强廉政建设、接受社会监督的重要举措。各级土地行政主管部门必须高度重视，积极创造条件，加快有形市场的建设步伐。
二、结合本地区实际，加快建立有形市场，完善土地市场功能
按照职能转变、政事分开、政企分开的原则，各地要结合政府机构改革，抓好各级特别是市、县有形市场的建设。在贯彻落实11号文件和39号文件的过程中，已经建立了有形市场的地方要完善功能，健全交易管理制度，扩大公开交易范围；尚未建立有形市场的地方，要按照本通知要求，认真分析本地区土地市场发育的实际情况，采取积极有效措施，加快有形土地市场建设。
当前，有形市场应具备以下基本功能：
（一）提供交易场所。为土地交易、洽淡、招商、展销等交易活动和招标、拍卖会提供场地，为交易代理、地价评估、法律咨询等中介机构提供营业场所。
（二）办理交易事务。为政府有关部门派出的办事机构提供服务“窗口”，方便交易各方办理政府管理的有关手续。
（三）提供交易信息。公布和提供土地供求信息，收集、储存、发布土地交易行情、交易结果，提供有关土地政策法规、土地市场管理规则、土地利用投资方向咨询等。
（四）代理土地交易。接受委托，实施土地使用权招标、拍卖，或受托代理土地使用权交易活动。
各地已建立的有形市场要按上述要求调整功能，并随市场的完善而逐步扩展，规范土地使用权交易，促进中介业务发展，并推动政府的土地收购储备工作。
三、充分利用有形市场，促进土地使用权公开交易
各级土地行政主管部门要充分利用有形市场，促进土地使用权依法公开交易。以下三类土地交易活动应当进场公开交易：
（一）原划拨土地使用权的交易。包括原划拨土地使用权的转让、租赁、抵押，以及土地的联营合作等交易；
（二）出让土地使用权的首次交易。包括转让、租赁、抵押、作价出资、入股交换或赠与等交易；
（三）法律允许的集体建设用地的流转。集体建设用地包括乡镇企业用地的转让、租赁、联营、入股等交易。
除上述三类土地的交易外，有条件的地方还可将因土地抵押权实现而引起的土地使用权转让、法院判决用于债务清偿的土地使用权的转让和出让土地使用权的转让、租赁、抵押、作价出资、交换、赠与等交易活动纳入有形市场交易，以提高土地公开交易的覆盖面，增加交易机会，降低交易风险和交易成本。
四、建立健全土地交易管理制度，规范有形市场运作
有形市场内要率先实施土地交易规则，广泛采用招标、拍卖手段，实行挂牌公告方式交易，对所有交易信息、交易程序、收费标准等要公开，规范土地交易行为，防止欺行霸市和强行推销中介服务，为土地使用权的交易，特别是国企改革的土地使用权转让、变现创造良好的市场环境。
要实行交易许可制度和交易预报制度。涉及原划拨土地或改变原土地使用条件的交易，由土地行政主管部门审核、县级以上人民政府批准后，方可入市交易。土地行政主监视部门确认地价评估结果并核定应补交的出让金，明确缴纳办法。出让土地使用权的土地首次交易，经交易机构对出让合同履行情况初审后，必须报土地行政主管部门核准，达到转让的条件方可进场交易。涉及集体建设用地的交易，要首先取得原集体经济组织的同意，再经土地行政主管部门批准，方可依法流转。
在有形市场内公开交易的土地，凡属于经营性房地产项目和其他具有竞争性项目用地的交易，应采用招标、拍卖方式进行。其他用地类型应挂牌公告，规定期限内有多个申请者的，亦应采用招标、拍卖方式交易。
进行招标、拍卖活动，事前应制定招标、拍卖文件和投标、竞买规则，并发布招标、拍卖公告。招标、拍卖时，参与竞投或竞买的人员应达到规定的人数，属于政府出让土地的还应设立最低保护价。未达到规定人数和最低保护价的，由土地行政主管部门或交易机构重新作出安排。招标应设立评标小组，评标工作由委托招标人或交易机构主持，除主持人外，其余成员在开标前一天从有形市场评标专家库中随机选定。
各地可按上述要求结合本地实际，制定有形市场的具体管理办法。
五、加强领导和监督，确保有形市场的正常运作和健康发展
各级土地行政主管部门要切实加强对有形市场的领导，在有形市场的机构性质、工作职能、人员编制和工作费用等方面与相关部门做好协调，落实好机构、人员和经费，搞好行政、事业、企业等单位在市场运营和管理中的工作衔接，推动有形市场的建立和完善，确保土地要素市场的正常运作和健康发展。
各地要加强对有形市场的监督管理，对不按规定进入有形市场交易或不按规则进行交易的行为进行纠正，对拒不改正者，不予办理土地变更登记手续，并按违法用地查处。对政府部门或土地交易机构人员在办理土地交易过程中接受贿赂、徇私舞弊、泄漏秘密、玩忽职守的，按情况给予政纪处分。构成犯罪的，由司法机关处理。



面对全国首个特别案件 想给最高院提个呈请

一、特别案情引发特殊诉讼：

市某区人民法院在执行“Y公司（申请执行人 ）”与“S公司（被执行人）”金钱给付一案中，冻结了S公司在“Z公司（案外第三人）”的工程款项。被冻结工程款系“S公司”将中标承包建设单位“Z公司”工程中“地基土建”项目分包给“D公司（案外异议人）”实际施工发生的工程款。此项工程完工后的2008年12月11日，“S公司”与“D公司”签署《分包费用结算单》，结算总价款九百八十万元。“S公司”陆续还款，尾欠一百三十万元未能清结。工程款涉及施工人员的工资及相关材料成本，S公司未按约定付款曾引发施工人员群访索赔，在市公安局督办下，“S公司”与“D公司”订立《委托付款协议》，S公司委托建设单位“Z公司”直接向“D公司”给付工程款。2010年8月27日，“Z公司”与“D公司”订立了具有债权移转性质的《工程结算协议》，确定D公司优先受偿，该协议第3条规定：为维护社会稳定“S公司”应确保工程款优先用于支付本项目项下的劳务款、分包及材料款，……按照本协议3条写明的金额由Z公司直接汇入“D公司”账户。2010年11月28日区法院向Z公司送达了执字第88号裁定，冻结S公司在Z公司的债款。Z公司向法院提出书面异议，此项工程款系D公司的施工人员专用款，S公司与Z有书面债权转移协议，据此，否认S公司到期债权；D公司也向法院提起案外人异议申请，认为对此款享有法定优先权。区法院未经听证程序于2011年9月2日送达了（2011）执异字第02号执行裁定，以证据不足为由驳回D公司的书面异议。D公司向区法院提起案外人执行异议之诉。
期间获悉Y公司与S公司通过和解协议终结了执行程序，法院未经裁定又对此款作出轮候冻结通知。D公司就S公司的债权向法院提起给付之诉，针对Z与S公司之间的债权移转协议，向区法院提起代位权之诉，立案登记后认为D公司与S公司之间有判决后才能起诉代位权之诉。

二、案情反映的司法前沿问题：

基于上述案情，D公司认为依据《民事诉讼法》第二百零四条、《合同法》第286条、最高院法释〔2002〕16号批复、《最高人民法院关于适用民事诉讼法执行程序若干问题的解释》第十五条、第十六条一款、第十七条、第十八条、第十九条规定，D公司具有足以阻止执行标的转让交付的实体权利，法院应当停止执行并解除或撤销冻结通知，法院认为S公司与Y公司之间的执行案件终结，案外人执行异议之诉难以成立。
据全案事实查知，本案涉及到的是案外人执行异议之诉，这一案由是民事诉讼法修订后新增加的一项内容，其原理基于合同法七十三条规定的代位求偿权，只不过代位求偿发生在诉讼程序当中，而本案中的代位求偿权发生在执行当中，为缓解执行难的问题，法律规定了代位执行程序，但同时为保障执行中不至于侵害到其他主体的合法权益，法律又规定了案外人异议之诉，目的是防止执行错误。
案外人异议之诉涉及的主体较多，标的复杂，程序特殊，此前很少发生类似案件，或即便有此类纠纷，也因法律没有规定而排除在诉讼以外，本案的启动正是基于民事诉讼法第204条的规定，诉讼过程中逐渐暴露出一些前沿问题，比如本案中出现的执行人与被执行人达成和解，但此前的执行冻结措施未被解除的问题应通过什么程序如何处理？还有本案既有案外人异议，还有第三人异议，法律中如何做出审查的问题，案外人在提起异议的同时，又启动了本合同法律关系中债务人的给付之诉，还向冻结款所在公司提起了代位求偿之诉，法院依职权启动代位执行程序冻结措施是否合法的问题，冻结协助通知未经裁定时可否轮候冻结的问题，主冻结未被解冻但实际已经失去冻结效力后，异议人对轮候冻结措施再提诉讼是否受理的问题，异议人与被执行人之间的主合同债权关系的真实性问题应与异议之诉并案审理还是另案起诉的问题，工程款系施工人员资及材料成本，实际施工人应否适用和享受优先受偿权的问题，对第三人已到期债权与债权移转所附条件发生冲突时，如何审查的问题。

三、针对上述主要问题，D公司向法院提出了如下意见：

1、本案不适用《市高级人民法院关于审理执行异议之诉案件适用法律若干问题的指导意见》第五条二款规定的问题：本条二款规定：“案外人在执行法院针对执行标的物的强制执行程序终结后提起执行异议之诉的，不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。”
D公司认为本条规定不适于本案。理由是：条文当中规定“针对执行标的物”应与本指导意见第六条“……主张其对执行标的物享有足以阻止其转让、交付的实体权利……”；第七条规定“……请求对执行标的物停止执行”系同一限定术语；原告提请司法审查异议之诉当中的“执行标的物”与“执字第88号协助执行通知”冻结标的物中一百三十万元系同一标的，该“标的物”未被执行终结。虽有Y公司与S公司执行和解情形，但原告异议之诉指向的标的物被冻结的措施未被解除，原告难以实现债权。
D公司诉求实体权利焦点在于“执字第88号协助执行通知应否被停止的问题”，并非Y公司与S公司的和解行为，也不是被告之间的债权债务是否得到执行。针对适用法条的准确性问题，望法庭向上级法院函请为盼。
2、执异字第2号执行裁定表明涉案标的物未被执行终结，裁定仅从程序上和形式上认为申请人提交的证据材料无法证明所有权，未经实体审查，原告的执行异议之诉须通过法庭审理程序后，依据《指导意见》第十一条规定，理由成立的，应当根据案外人的诉讼请求判决停止执行第88号协助执行通知。
3、高院指导意见第十二条规定，“……应当针对法院的正式查封行为主张权利”。涉案标的物未执行时又被轮候冻结，指导意见规定案外人不能对轮候查封提出主张。这种情况下，如法庭裁驳原告要求停止正式冻结措施的诉讼请求，势必造成当事人合法权利诉求无门之局面，有悖于《民事诉讼法》第二百零四条规定的立法精神。
4、依据高院《指导意见》第八条规定：“案外人执行异议之诉案件中，案外人同时请求确认其对执行标的物享有实体权利或要求对其主张所依据的相关实体法律关系进行裁判的，一般应当合并审理，被执行人应作为共同被告参加诉讼”。据此，本案原告确已同时请求确认对执行标的物享有实体权利，要求法院依法审理原告与S公司之间的实体法律关系，法院应予依法审理，并对原告与S公司之间的实体权利义务关系一并作出裁判，不因Y公司与S公司之间达成和解为由，裁驳原告与S公司之间确权及实体权利方面的五项诉讼主张。
5、依据《指导意见》第十条、《高级人民法院关于适用民事诉讼法执行程序部分及其司法解释若干问题的指导意见（试行）规定》第二十九条规定，法院应向执行实施机构发出停止处分执行标的的建议书。
6、依据《合同法》第七十三条、《合同法司法解释一》第一条、《最高院适用民事诉讼法若干问题的意见》第三百条、《执行程序规定》第六十一条、第六十三条规定，采取冻结措施应当经由执行申请人或被执行人的书面申请，本案系法院依职权启动，明显违背法律规定，冻结措施应予撤销；Z公司就冻结行为提出确有理由的书面异议，D公司对冻结款享有实体权利，依据法律规定应当终结对第三人的强制执行程序。

四、从“案结、事了、人和谐”的原则出发，建议法院对异议部分解冻：

依据最高人民法院关于执行程序规定及适用意见规定，考虑到执行冻结措施时间发生在D公司与S公司工程款结算协议之后，此项被冻结款不应视为S公司的已到期债权，在冻结前已对此款附有条件，且发生转称，为确保被执行人在执行行为发生前形成的权利加以保障，针对异议人提出异议的部分，可以适用终结本次执行程序的措施，由D公司从Z公司直接受偿，对Z公司无异议的部分，可由法院支配，按债权人顺位受偿。

2011年9月22日
天依律师事务所张生贵律师整理