关于印发《建设部城市建设司2001年工作要点》的函
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关于印发《建设部城市建设司2001年工作要点》的函
建设部城市建设司
关于印发《建设部城市建设司2001年工作要点》的函
建城综函[2001]2号
各省、自治区建设厅，直辖市建委；北京市政管理委员会、交通管理局、园林局；上海市水务局、城市交通管理局；重庆市政管理委员会、交通管理委员会；各计划单列市建委；新疆生产建设兵团建设局：
现将我司2001年工作要点印发给你们，以便安排工作时参考。
附件：建设部城市建设司2001年工作要点
建设部城市建设司
二○○一年二月十三日
建设部城市建设司2001年工作要点
2001年是进入新世纪的第一年，也是我国“十五”计划的开局之年。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》对城市建设提出了明确的要求：要用现代经营方式和服务技术改造市政服务业，提高服务质量和经济效益；要提高用水效率，把节水放在突出位置，大力推行节约用水措施，抓紧治理水源污染，建立合理的水价形成机制，加紧南水北调的前期工作；加强城市道路建设，适当发展大城市轨道交通；要广泛开展城市绿化，强化城市大气污染、水污染、垃圾污染和噪音污染的综合治理，使大中城市的环境质量得到明显改善；大力发展公共交通，加强城乡公共设施建设；拓宽投资渠道，注意投资效益，把基础设施建设提高到一个新水平。党的十五届五中全会精神为今后几年城市建设管理工作指明了方向。做好2001年的工作，对实施“十五”计划开好局，起好步具有十分重要的意义。
工作思路：
认真贯彻落实党的十五届三中全会和中央经济工作会议、全国建设工作会议精神，加快城市建设事业的发展。贯彻落实扩大内需、实施积极财政政策的方针，进一步加快城市基础设施特别是城市环境设施和交通设施建设，以城市节水、城市绿化为重点，努力提高城市总体功能和环境质量，以城市供热体制改革为重点，深化市政公用行业改革，促进城市建设和市政公用事业的可持续发展。
主要工作：
一、开好全国城市绿化工作会议，加快城市绿化建设。
根据国务院的部署，今年二月下旬将召开全国城市绿化工作会议，就加快城市绿化建设作出部署。国务院将发出《关于加强城市绿化建设的通知》，明确城市绿化的有关要求和政策，这是城市绿化事业发展的一个重要里程碑。认真贯彻好这次会议精神，切实加强和改进城市绿化工作，搞好绿化规划的编制和管理，拓宽资金渠道，合理利用土地，加强科技指导，着力搞好城市公园、绿化带、片林、草坪的建设与保护，大力推广庭院、墙面、屋顶、桥体的绿化美化。使城市绿化和生态环境建设有一个大的进展。要深入开展园林城市创建活动，组织好第六批国家园林城市审定命名工作，办好第四届中国国际园林花卉博览会和中国（厦门）国际城市绿色环境博览会，推动城市生态环境建设。做好城市园林世界遗产的申报管理工作。建立园林绿化专家顾问委员会。组织制定风景园林注册专业资格的有关标准和实施办法。
二、认真贯彻落实国务院“全国城市供水、节水和水污染防治工作会议”精神，重点抓好城市节水工作。
贯彻实施好国务院《关于加强城市供水、节水和水污染防治工作的通知》，大力加强城市节水和治污工作。制定并实施节水型器具的强制性标准；制定城市自来水管网漏失率的控制标准及检测规范；研究制定城市居民生活用水定额标准；研究和推广污水回用的技术和设备，制定有关技术政策；继续做好城市供水水质标准的制定工作。召开全国城市节水工作会议，总结推广各地成功的经验，表彰先进，推动城市节水工作深入开展。广泛开展创建节水型城市工作，修订节水型城市考核验收标准，年底前公布第一批初步达标城市名单。继续贯彻实施《城市供水价格管理办法》、总结两部制水价改革试点情况，与有关部门配合积极推进城市供水价格改革，促进和推动城市污水处理收费标准的提高，抓紧将城市水价和污水处理费标准调整到位。继续抓好“三河三湖”流域城市污水处理工程建设管理。
组织做好“南水北调工程（东、中线）受水区城市节水治污及供水需求预测研究”工作，争取2OO1年3月底形成“南水北调工程（东、中线）受水区城市节水治污及供水需求预测研究报告”和“南水北调工程（东、中线）受水区城市供排水、配套工程规划方案”两份报告，为国家确定南水北调工程（东、中线）规模及投资提供决策依据。
三、以城市供热体制改革为重点，大力推进市政公用事业改革。
从总体上看，城市市政公用事业改革相对滞后，竟争能力不强，市场化水平较低，不适应社会主义市场经济的要求。特别是城市供热行业，仍然延续计划经济模式运行，致使北方许多城市困难重重，不仅严重影响居民生活，供热企业自身的生存和发展也举步维艰。解决城市供热问题，出路在改革。改革的目标是节能降耗，满足人民需求，形成供热企业积累、发展的良性机制。首先要改革供热收费制度，将采暖由国家和单位包费改为个人出钱，变暗补为明补，实行分户计量，分户收费。今年将会同国务院有关部门研究制定“城市供热制度改革指导意见”，从政策上推进城市供热制度特别是供热收费制度改革。制定“城市供热按热量计量收费实施意见”；采取必要的技术措施，创造条件，逐步做到分户计量，按消费热量收费。要认真做好调研，抓好供热改革试点，推动供热计量装置、设备国产化。研究制定“城市供热管理办法”和“城市供热价格管理办法”。依据科技进步，推进供热系统技术创新，完善热控制系统和计量系统，提高能源利用效率，为推行供热商品化提供技术保证。要推进供热单位的改革，改变吃财政大锅饭的状况，引入竞争机制，通过决策引导，争取使供热价格有所降低，服务水平大幅度提高。筹备召开城市供热体制改革座谈会，交流各地的经验，总结部署试点工作，深化供热体制改革。
城市市政公用事业改革，要按照政府全面规划、统一管理、特许经营、适度竞争的指导思想，加快政企分开和市场化经营的步伐，强化竞争机制，通过有序竟争和推行现代经营方式和服务技术，促进各行业的发展和服务质量的改善。市政公用企业改革的核心是建立现代企业制度，增强竞争能力。要深入贯彻中央关于国有企业改革的精神，结合市政公用行业特点，在总结各地取得的成功经验的基础上，抓紧制定城市建设各行业改革和发展的指导意见，加快和深化市政公用事业改革。
四、加强城市市容环境管理工作，搞好人居环境建设。
按照城市生活垃圾减量化、无害化、资源化的处理原则，加强对城市垃圾排放、收集、运输、处理的管理。认真总结城市生活垃圾分类收集试点的经验，积极稳妥地推广城市生活垃圾分类收集工作。要努力提高环卫机械化清扫率和全天保洁率，提高环卫工作的水平。要统筹规划，开发和推广适合我国国情的垃圾无害化处理的实用技术和国产化设备。要运用市场机制，积极培育城市环卫产业。积极争取城市生活垃圾处理收费政策的早日出台，加大投入，加快城市垃圾无害化处理设施建设。要继续深入开展城市环境综合整治，搞好城建监察工作，加强市容市貌和市政公用设施的管理，保证城市基础设施的完好运行和市容环境的不断改善。下半年筹备召开全国市容环境管理工作会议，重点部署今后的工作，把城市市容环境管理工作推向新阶段。
今年是开展“中国人居环境奖”评选的第一年，正确引导，开个好头，至关重要。要完善申报和评选办法，制定评选规程，精心组织申报和评选，注重实效，通过这项活动的开展，扩大影响，引起整个社会对改善人居环境的关注，推动人居环境和生态环境建设，更好地实施可持续发展战略。
五、突出规划、保护、管理，进一步做好风景名胜区工作。
认真贯彻落实全国风景名胜区工作会议精神，按照“前提是规划，核心是保护，关键在管理”的要求，重点抓好国家重点风景名胜区规划的编制审批及规划的实施管理，按照城市规划部际联席会议制度要求，成立风景名胜区规划审查委员会，完善规划管理制度，出台《国家重点风景名胜区规划编制审批实施管理规定》，贯彻实施《风景名胜区规划规范》，加快风景名胜区规划的审批。继续组织好风景名胜区世界遗产申报工作，强化世界遗产地的保护监督。做好第四批国家级风景名胜区审批协调工作，加强风景名胜区规范化管理。
六、继续搞好城市公交整顿与畅通工程，大力发展公共交通。
深入贯彻落实公共交通优先政策，指导城市公共交通规划的修订与完善。在特大城市重点建设轨道交通系统。加强城市公共客运市场的管理，规范客运市场秩序。继续深入贯彻国发[2000]34号、国办发[1999]94号和国办发明电[2000]22号文件精神，开展城市公共客运交通清理整顿和“畅通工程”工作。
全国清理整顿领导小组及其办公室将组织对全国完成清理整顿工作的各省、自治区、直辖市进行抽查和验收，办公室将制定具体的验收标准。根据这项工作进展情况，筹备召开全国清理整顿城市出租汽车等公共客运交通工作总结大会，并向国务院做出工作汇报。与公安部一起2月初召开2001年畅通工程电话会议，继续贯彻《国务院办公厅转发公安部建设部关于实施全国城市道路交通管理“畅通工程”意见的通知》（国办发[2000]18号），做好“畅通工程”的工作，修订完善《城市道路交通管理评价体系》，为适应城市交通的发展，结合实施“畅通工程”逐步开展重大建设项目交通影响评价工作，制定《重大建设项目交通影响评价体系》。按照国务院的要求，配合财政等部门做好车辆燃油税费改革的有关配套工作，切实保证这项改革的顺利实施。
七、以城市燃气为重点、加强安全管理工作。
城市燃气行业以安全管理为工作重点，继续进行安全大检查和燃气市场的清理整顿，加强安全标准、规范建设，修订完善燃气企业运行、维修、抢修安全技术管理规定、城镇燃气设计规范、城镇燃气施工规范，对燃气企业管理人员进行业务培训，使安全生产工作进一步规范化、制度化。要做好“西气东输”沿线省市利用天然气的前期工作。对风景名胜区、公园、游乐园、公共交通等的安全管理也要进一步加强。
八、贯彻落实中央积极的财政政策，加快城市基础设施建设。
做好城市基础设施国债项目的筛选、把关和督促检查工作，注重城市基础设施建设的结构调整，把城市环境设施建设和交通设施建设作为重点。要加强对城市路网结构和交通结构的研究，搞好城市道路交通规划和建设，适度发展大城市轨道交通，保证工程质量和投资效益，满足城市交通发展的需要。积极推进城市建设投融资体制改革，大力拓宽城市基础设施建设的资金渠道。
九、强化法制建设和政策研究工作。
修订《城市节约用水管理规定》，并争取报国务院法制办，修改为《城市节约用水管理条例》。争取将《城市排水管理条例》列入国务院立法计划，修改《城市绿化条例》、《风景名胜区管理暂行条例》和抓紧制定并颁布《风景名胜区规划编制审批、实施管理规定》和《城镇燃气管网抢修和维护技术规程》，起草《城市公共交通管理办法》、《城市供热管理办法》。编制《城市生活垃圾分类方法和名词术语标准》、《城市生活垃圾分类标识标准》、《城市垃圾分类收集的统计和评价指标》三项技术标准。开展《中外城市基础设施对比研究》和市政公用行业市场准入制度的研究。
现行民事上诉制度存在的问题与对策
杜海军
内容摘要：本文针对我国现行民事上诉制度存在的弊端，有针对性的提出了解决措施，提出了大胆的设想，对今后我国法官找到更符合实际，更公正的上诉制度，为我国民事诉讼立法提出宝贵意见。
关键词：民事上诉 改革
我国现行民事诉讼法规定了上诉制度，上诉，是民事诉讼当事人对一审判决、裁定不服，在法定期限内，向其上一级人民法院要求重新审理的诉讼行为,上诉制度是规范当事人的上诉行为及上诉审法院活动的制度总称，是一种程序性规定。我国的民事诉讼法规定了两审终审，即一个案件经过两级人民法院的审理，诉讼即告终结，裁判发生法律效力的制度，上诉制度的核心内容就是两审终审制度中的第二审程序。二审程序是一审程序的继续，是对案件的继续审理，二审程序的设立具有重大意义，其目的当然是保障实现司法公正，促进法官理性司法。主要体现在以下方面：（1）、上诉审程序的设立，体现了程序的公正。任何法律设立，都应体现法律程序的公正性。程序之所以公正，其评价标准的一个重要方面是给予当事人的机会次数，如果只给予当事人一次机会，很难让人说是程序公正。（2）上诉审程序的设立，为当事人保护自己的合法权益，提供了上位司法救济程序。程序法是当事人据以实现实体利益的保障法，上诉审程序正是为了保护当事人的合法权益而设立的，为当事人不服一审判决，提供了表达自己对一审裁判部分或全部认同或否定之愿望的机会。对于认同一审法院裁判的当事人来说，在二审中，可以进一步申述并证明自己在一审中所持的主张，并肯定一审裁判的正确性；对于不服一审法院裁判的当事人来说，在二审中则可坚持并补充一审中所提出的主张及根据，说明一审裁判的失当错误之处。（3）、上诉审程序的设立，也是对一审法院审判监督的一种程序性规定，是上诉审法院监督一审法院，纠正不当裁判的重要制度。因而，这一制度在维护当事人合法权益，纠正不当裁判方面起了重要作用。但是，如果我们对我国的上诉制度进行仔细审视，会发现该制度仍然存在一些弊端，影响其功能的发挥，下面，笔者就此与大家进行探讨。
一、现行上诉制度存在的问题
（一）上诉程序设置单一。我国现在设置的上诉程序单一，除了最高人民法院和民事诉讼特别程序案件外，绝大多数案件均为二审终审。也就是说，一个案件，只有一次纠错机会，经过二级法院裁判后，不管当事人如何反对，该裁判仍将发生法律效力。这就摆在我们面前一个问题，一个案件经一审后，一方当事人不服提出上诉，二审法院在仔细听取该上诉人意见后，作出二审判决，这一判决很可能改变一审判决，对上诉人有利，从而另一方当事人认为自己利益受损而希望上诉，但是已到了尽头，无路可寻了，导致当事人无休止的申诉、上访，影响社会稳定。
（二）上诉审监督不力。我国规定了二审终审，一审法院审理的案件，二审法院可以通过二审程序予以纠正和监督，使一审法院的法官更能审慎地作出裁判。而二审法院是终审法院，具有最终裁判权，虽然从法理上说还有上级法院及人大的监督，但是这些监督都是宏观的监督，并且未程序化，这样，对二审法院的监督是缺乏制度化的监督，当然，无监督的权力往往得到滥用，这样，对于一些不理性的二审法官所判决的案件的公正性可能不如二审法院。
（三）事实审和法律审。我国的上诉制度，规定了二审法院全面审查一审案件的权力，二审法院通过对一审法院认定事实和适用法律及程序的公正性的审查来审查案件，然后作出裁判。对于一审所认定的事实，二审法院有完全的审查并重新作出认定的权力，这样，二审法院的裁判是建立在二审法官新认定的事实之上的，当然作出的裁判可能与一审裁判大相径庭，然而，二审法院是终审法院，虽然二审法院认定的事实是初次认定的，但已剥夺了当事人的上诉权利，成为事实上的一审终审。
（四）二审改判或者发回重审等于“错案”？现在司法界，很多人都认为二审改判或者发回重审等于错案。错案，就其词义而言，可以认为是程序或实体上有错误的案件。但这一概念至今仍无准确的法律界定，到底何种程序瑕疵算作错案，是否有一点失误就算错案，对事实的认定，二审法院改变事实认定的，一审法院对证据的审查认定难道说就一定错误。这其实是一个很复杂的问题，我们可以对此进行深层次的思考，二审法官的素质是不是一定比一审法院法官高，二审法院认定的事实就100%正确，二审法官对案件的处理就一定比二审恰当。当然，答案是否定的。现在随着我国司法改革的不断深入，全国司法统一考试的开展，我国现在法官的素质在整体提升，一、二审法官的水平是相当接近的，甚至于有些一审法官的水平是很高的。他们作出的一审判决，是公正合理的，但到了二审，由于法官认识不同，处理方法相异，二审法官仍可能改判。同样，现在一些见诸报端的案件，许多我国著名的法律界专家、教授，对于同一案件，存在许多不同的看法的观点，这应该是很正常的，如果观点完全一致，那就不正常了。对于法官来说，一个案件的质量高低，虽然一定程度上取决于该法官的法学知识及社会阅历，但更重要的是该法官是否具有法治理念，是否更理性司法。最高法院的一些规定明确规定，因一、二审法官的认识不同而改判的案件，不算错案，这又给我们出了一道难题，什么是认识不同，当然，只能由着二审法院说了。北京大学陈瑞华教授在一次授课中说：“现在说的错案，严格意义上讲根本不是错案，在西方国家，根本无错案之说。”这也许是对此问题的最好解释。
（五）诉讼效率与效益。现代司法，在强调公正的前提下，追求的还有诉讼效率和诉讼效益。我国现有上诉制度的构造，当然也考虑了这一点。从审级层面上看，二审终审的上诉制度是最有效率和效益的，从实际效果来看，总体上诉讼效率与诉讼效益也是很高的。在追求公正与效率的今天，我们是否就对我国现有的上诉制度不进行重新设置了呢？我认为，我国的上诉制度未做到最大程度的程序公正，当然也不能保证最终的司法公正。要做到最大程度的公正，那么，法院的人力和物力消耗一定会有大的付出，诉讼效率与诉讼效益就会下降，这似乎是一个难以解决的矛盾。但是，从实际司法中我们可以看出，真正上诉的当事人在占我们一审案件判决的少数，相对于案件总数来说更是少数。我们追求效率与效益应整体下手，只要绝大多数案件效率与效益上去了，我们就完全可以说我国的诉讼效率与效益是很高的。从法的最终社会价值来说，公正是司法的最终社会价值和最终目的，从侧面讲，迟来的公正就是不公正，这就需要我们对我国的民事诉讼制度进行重新设置，该诉讼制度既要有公正的程序，又要体现出诉讼效率与诉讼效益。
（六）上诉制度与申诉。现在许多当事人，在人民法院作出判决后，不是在法定期间内上诉，而是无休止地上访申诉。我国的宪法规定，公民有申诉的权利，当事人申诉应该说是合宪的。我国对待上访未进行立法，无法可依，造成现在许多部门对于上访的人都有一种畏惧心理，处理上访可以不遗余力，并且事情很快有结果，使当事人产生一种错觉，上访比之上诉更有效。另外，我国民诉法规定了申请再审制度，有许多当事人就利用这一规定去进行申申请再审，他们当中许多人有这种心理，申请再审不花钱，并且可以给法官造成不良影响，法院会比较关心这一问题，只要法院关心，问题就好办了。这造成这样一种局面，当事人宁愿上访申诉而不走正当的上诉程序。
（七）开庭审及书面审。我国的民事诉讼法第一百五十二条规定：“第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷和调查，询问当事人，右事实核对清楚后，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以径行判决、裁定。”对于此规定，理论界认为我国上诉审以开庭审理为原则，以书面审理为补充。该规定存在的问题是，当事人上诉的案件，一般都是争议很大、较为复杂的案件，当事人都希望自己的观点和证据充分展现给上诉审法官，这种充分展示，当然以开庭审理时双方当事人对擂为最佳状态。当事人上诉的目的之一就是通过开庭说服上诉审法官，以维护自己的合法权益。但民诉法规定了这一条后，如果合议庭认为不需要开庭，而通过书面审作出裁判，则使当事人丧失了这个机会，法官也不能切身感受到双方当事人的争执焦点，不能作出最为合理及公正的判决，因此，对此规定也应进行改革。
二、对策
通过以上分析，我们可以发现我国的上诉制度存在众多缺陷，该缺陷即有上诉制度本身缺陷引起，也有的因我国法律体系不完备所致，若想实现真正的公正，体现我国民诉法之程序公正之价值，必须对我国的民事诉讼制度进行重新设置，并辅之以其他法律规范，该诉讼制度的设置即要体现出程序公正，又要是高效率和高效益的，改革应当从制度着手，修改现行民诉法，将其不合理的制度摒弃，引进公正、高效的诉讼制度。具体改革应从以下方面着手：
（一）扩大简易程序案件的受案范围。只所以在上诉制度中提到这一问题，是因为该问题涉及诉讼效率与效益，“迟来的公正就是不公正”，这是设置一定程序必须面对的一个问题，设置此程序的目的也正是为此。现行民诉法规定，对事实清楚，权利义务关系明确，争议不大的民事案件，可以适用简易程序。从这一规定可以看出，我国现行民诉法规定适用简易程序审理案件的范围是很狭窄的。近年来，我国民事案件数量不断增加，从事民事审判的法官压力也越来越大，压力并不限于案件复杂程度的提高，还很大程度上源于大量案件琐碎的程序，因此，我们有理由扩大简易程序的受案范围，这不仅仅基于以上我们谈到的案件数量多，法官超负荷工作问题，还有一个更应引起人们注意的问题，那就是法官素质水平的提高。应该相信，我国法官现在的水平虽然还比不上发达国家法官的水平，但随着多年来对法官的培训，进人渠道的制度化，一大批精英型法官正在成长起来，他们能够担当起审理重大、疑难案件的重任。我认为，应扩大一审的简易程序的受案范围，扩大到案件即便双方有争议，但独任法官能够独立作出裁判的案件。这样，可以保证司法公正之效率目标的实现。
（二）构建三审终审的诉讼体系及上诉制度。在扩大了简易程序的受案范围后，我国的民事诉讼的效率和诉讼效益都将得到很大提高。在提高效率的同时，更应注意保证程序公正目标的实现，为了实现程序公正之目的，我们完全有必要设立三审终审的诉讼制度，三审终审，顾名思义，是指一个民事案件经过三级人民法院审理即发生法律效力的诉讼制度。三审终审，将有助于确保案件得到最公正的判决。有些人会问，三审终审将增加一个审级，会浪费更多的人力、物力，导致诉讼效率与诉讼效益的降低。其实，这种担心是多余的，我刚才谈到，要提高诉讼效率与诉讼效益，只能从诉讼制度整体着手，扩大简易程序的受案范围，同时，该三审终审程序的设置，并不意味着当事人都会去打三审官司，我们可以考察一下一审法院的判决，当事人上诉的只占少数，到了二审判决，再上诉的肯定比一审上诉的更少，真正走完三审终审程序的，占不到一审案件的1‰，在这不到1‰的案件中，我们即使多耗费一定的人力、物力，并不影响我国诉讼制度的整体效率与效益。并且，三审终审的上诉制度，扩大了纠错机会，程序公正之价值得到了体现。
（三）上诉与事实审和法律审。在构建了三审终审的诉讼体系后，我们再讨论一下事实审与法律审，前面我们已谈到，我国现行民诉法规定了二审法院有改变一审法院认定的事实并重新作出裁判的权力，致使一些二审法院改变事实认定并据以作出判决的案件，成为事实上的一审终审。那么，在构建了三审终审诉讼体系之后，是否继续赋予上诉审法院这一权力呢？我认为，应该合理分配给各级人民法院事实审与法律审的权力，建立三审终审的诉讼制度后，应该赋予二审法院的法官以改变事实认定的权力，即二审法院对上诉案件是全面审查，包括事实审与法律审；赋予三审法院的权力宜只限于审查法律适用问题，有权改变二审法院所适用的法律，并据以重新作出判决，也就是只赋予三审法院以法律审的权利，至于三审法院有无事实审的权力，我认为，不应赋予三审法院以事实审的权力，理由首先是一个案件的事实经过二级法院审理，应该是比较清楚了，三审法院若再审查，是必要的人力资源的浪费，且三审法院事务繁忙，应该只让三审法官更专注于法律适用，而不去耗费不必要的人力。这样，三审法院无权改变二审法院认定的事实，从而实现真正意义上的上诉监督。
（四）申请再审与申诉制度的完善。我国现行民诉法规定，当事人对生效的裁判文书及调解书，有申请再审的权利，对当事人申请再审的条件，规定了以下五种：（1）、有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（2）、原判决认定事实的主要证据不足的；（3）、原判决、裁定适用法律确有错误的；（4）、人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（5）、审判人员在审理案件时有贪污受贿、循私舞弊、枉法裁判行为的。我认为，这些条件过于宽泛，影响了上诉制度功能的充分发挥。在建立了三审终审的诉讼体系后，我们更应鼓励当事人通过三审终审制度中的上诉渠道去解决纠纷，进一步限定当事人申请再审的条件，减少不必要的缠讼。这样，就应该对当事人申请再审的条件要求更加严格，能通过上诉渠道解决的问题，就不应再允许当事人申请再审，以维护生效裁判文书的效力，体现法律的威严。因此，当事人申请再审，应只限定为有新的证据的情况。因为，我们建立了三审终审的诉讼制度，实现了程序的公正，我们也应相信，公正的程序将得到公正的结果。当事人应当通过公正的程序去实现自己的利益，如果当事人不去上诉，不利用三审终审的上诉制度，应该视为当事人对自己权利的放弃，不应再允许其提出申请再审。如果他利用了他的上诉权，走完了全部程序，正如前所讲，应该认为结果是最公正的，这一结果是法律的宣示，任何人均应执行，不能再申请再审，除非获得了新的证据。这样的好处是，可以纠正许多人的不当心理，诸如，上诉花钱，申请再审即有法律依据且不花钱的侥幸心理，防止当事人纠缠不休。关于申诉，我国宪法规定为公民的一项权利，但我国至今仍无一部法律去规范申诉行为，致使大量的上访申诉案件的发生，这与我国法律规范不完备有关。我国应尽快出台规范申诉行为的法律，以同我国三审终审的制度衔接，使上诉制度的作用充分发挥。这一法律，至少应该包括，当事人起诉到法院并由法院作出生效裁判文书的案件，当事人不得再行申诉的规定，这即维护了法律的尊严，也保证了上诉制度的贯彻执行。
（五）开庭审与书面审。在三审终审制度下，如何规范二审法院和三审法院的诉讼行为，做到最大程度的公正而不至于琐碎。我认为，应该要求二审法院审理上诉案件一律开庭审理，按照普通审理程序走完全部程序，废除可以书面审的规定。对于三审法院，因其肩负着法律审的责任，只需对案件的法律适用进行审查，并不需要开庭审理，且三审法院管辖范围很大，至少是高级人民法院，审理全省及至全国的三审案件，案件多且复杂，因此规定三审法院实行书面，而不能规定实行开庭审理。
综合以上观点，笔者认为我国民事诉讼法规定的上诉制度存在着许多缺陷，这有待于我国民事诉讼立法的完善与发展，也需我们法官们在司法实践中不断探索，找到更符合实际，更公正的上诉制度，为我国民事诉讼立法提出宝贵意见。
玉林市人民政府关于印发玉林城区单位合作建房管理暂行办法的通知
广西壮族自治区玉林市人民政府
玉林市人民政府关于印发玉林城区单位合作建房管理暂行办法的通知
玉政发〔2006〕15号
各县（市）区人民政府（管委），市政府各委办局：
《玉林城区单位合作建房管理暂行办法》已经市二届人民政府第45次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二ＯＯ六年七月七日
玉林城区单位合作建房管理暂行办法
为贯彻落实国务院关于促进房地产业持续健康发展的要求和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区经济适用住房管理暂行办法实施意见的通知》（桂政办发〔2005〕28号）精神，进一步规范玉林城区经济适用住房中的单位合作建房的管理，改善玉林城区中低收入家庭住房条件，实现全面建设小康社会的目标，现结合我市实际制定本办法：
一、单位合作建房的目的
单位合作建房（即：单位利用自有土地委托开发建设住房）是经济适用住房的组成部分，实行经济适用住房以销定建、社会效益优先的原则,建设的目的是为加快玉林城区住房建设，改变玉林城区住房供应不合理结构，有步骤地解决玉林城区中低收入家庭的住房困难。
二、单位合作建房的管理机构
市住房制度改革委员会负责玉林城区单位合作建房的指导、协调。市住房制度改革委员会办公室（以下简称市房改办）负责对单位合作建房项目的组织、管理和监督。
市房改办要建立单位合作建房申请、审批、公示制度，严格审批，防止非中低收入家庭违规购房和中低收入家庭多购住房。
三、单位合作建房的销售对象
（一）常住城镇中低收入家庭中的无房户；
（二）现有住房建筑面积未达到《广西壮族自治区人民政府办公厅关于控制职工住宅标准的通知》（桂政办〔1995〕39号）规定的住房面积控制标准的中低收入家庭。
（三）单位合作建房的销售对象，必须限定为本单位无房的职工家庭（含已签订劳动合同一年以上的职工，临时工不作为参加建房对象）。凡已按房改政策购买公有住房、经济适用住房或参加了合作建房的职工（现有住房建筑面积未达到桂政办〔1995〕39号文件规定的住房面积控制标准的除外）不得再次参加合作建房。
（四）玉林城区内其他中低收入无房家庭，可向市房改部门申请，由市人民政府统筹安排。
（五）符合购房条件的每一职工家庭只允许购买一套住房。
四、单位合作建房的建设要求
（一）合作建房的规划设计坚持标准适度、功能齐全、经济适用、便利节能的原则，只允许建设公寓式普通住宅，户型应以二、三类中小套型住房为主，应按照基本设施具备、能够满足住房日常生活需要为原则,标准不得超过普通住宅的规定。
（二）合作建房项目开发建设按规定实行招投标制度。通过招投标获准开发合作建房的企业，凭房改主管部门出具的《合作建房项目合同书》分别到发改、规划、国土资源、建设、环保等部门办理项目报建手续。
五、单位合作建房的条件
单位合作建房的建设用地必须纳入土地利用供应年度计划,政府对建设用地实行总量控制。各单位合作建房项目需要使用自有土地的，必须在每年的10月31日前申请下一年度项目用地计划，经市土地收购储备与供应审批委员会审批后才能实施。
单位利用原有土地合作建房的具体条件如下：
（一）1997年12月31日以前已取得土地使用权，并且土地用途为居住用地的，符合城市规划，可继续用于建合作建房方式的经济适用房，所建房屋的80%用于出售给本单位的无房中低收入职工家庭（如本单位中低收入职工家庭实际户数少于80%的，按实际户数出售给本单位中低收入职工家庭；超出部分由政府统筹安排）；20%用于政府统筹安排，出售给市内其他中低收入无房家庭。
（二）1998年1月1日以后取得土地使用权，并且土地用途为居住用途的，符合城市规划，用于建合作建房方式的经济适用房，所建房屋的70%出售给本单位的无房中低收入职工家庭（如本单位中低收入职工家庭实际户数少于70%的，按实际户数出售给本单位中低收入职工家庭；超出部分由政府统筹安排）；30%用于政府统筹安排，出售给市内其他中低收入无房家庭。
（三）其他已取得土地使用权，但土地用途为非居住用途的用地，若符合城市规划，且经批准列入当年土地利用供应计划，可以用于建合作建房方式的经济适用房，所建房屋的50%出售给本单位的无房中低收入职工家庭；50%用于政府统筹安排，出售给市内其他中低收入无房家庭。
（四）政府统筹安排部分房屋的销售收入所得归受委托的开发企业。
（五）合作建房用地采取有偿划拨，地价款参照我市目前征用土地综合成本，由有资质的评估机构评估，报政府确定收取标准。其中属于财政拨款的行政、事业单位土地款归财政所有，企业单位归企业收益。
六、单位利用自有土地合作建房的审批程序
(一)资格审查。
1、申请利用自有土地合作建房的单位向市土地收购储备与供应审批委员会办公室提出土地利用计划申请；
2、申请单位向房改主管部门提出申请,市房改主管部门对申请材料进行初审，市房改主管部门审查合作建房的条件、销售对象和用地性质，征求城市规划管理部门意见后，对符合条件的，受理申请单位的申请（其中国有企业和国有控股企业要有市国资委的审核意见，其他企事业单位要有行政主管部门的审核意见）；
3、房改主管部门初审后,由申请单位向房产部门提交参与建房对象资料核查是否有房产登记及登记面积;
4、房产部门审核后,按照工资管理权限由申请单位向人事、劳动、国资（其中国有企业和国有控股企业由国资委审核职工收入水平）部门提交参与建房对象资料分别对干部职工进行收入水平审核;
5、人事、劳动、国资部门审核后，由国土资源部门进行用地初审；
6、经过房改、房产、人事、劳动、国资、国土资源部门审核后,申请单位在单位内进行内部公示；单位内部公示后,再在玉林日报公示。
（二）经资格审查后,由房委会召开会议审定。
（三）房委会审定后，由房改办报政府批准。
（四）经政府批准后，申请建房单位通过招投标确定开发企业并办理委托开发建设协议。
（五）受委托的开发企业到发改部门办理有关手续。
（六）受委托的开发企业到规划部门申办规划定点。
（七）受委托的开发企业到国土资源部门办理用地审批手续以及土地使用权变更登记手续。
（八）受委托的开发企业到规划部门、建设部门办理有关报建手续。
（九）建设项目工程必须按规定进行招投标。
（十）工程完成经竣工验收后，受委托的开发企业到国土资源、房产管理部门办理土地使用证和房屋所有权证。
七、单位合作建房的销售价格
单位合作建房的销售价格按照《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区经济适用住房管理暂行办法的通知》（桂政发〔2004〕23号）和《玉林市人民政府关于印发玉林市经济适用住房管理实施方案（暂行）的通知》（玉政发〔2005〕42号）执行。
八、单位合作建房的优惠政策
单位合作建房作为经济适用住房的组成部分，行政事业性收费按经济适用住房的优惠政策执行。
九、本办法由市房改办负责解释，本办法自发布之日起施行。以前所发文件与本文不一致的，以本文为准。
各县（市）可参照本《办法》执行。
二ＯＯ六年七月七日
