财政部、对外经济贸易部关于改进外贸出口奖励办法的通知
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财政部、对外经济贸易部关于改进外贸出口奖励办法的通知
财政部、对外经济贸易部关于改进外贸出口奖励办法的通知
1992年5月25日，财政部、外经贸部
“七五”期间国家对外贸出口实行了一系列奖励政策，有效地调动了企业扩大出口的积极性，促进了对外贸易的发展。随着我国经济体制的改革，尤其是外贸体制的进一步改革，情况发生了很大变化，有必要对现行外贸出口奖励办法加以改进。根据国务院领导批示精神，出口奖励改为由企业和国家共同负担并逐步转由企业负担。现将有关改进出口奖励金财务管理办法的意见通知如下：
一、从1992年1月1日起，国家财政不再拨补外贸企业支付的供货出口奖励金。但外贸企业在收购出口商品过程中确需支付供货出口奖励的，可继续从出口总成本中逐笔列支；如已先行提取，按收购合同确认结算后年终结余款项，应全部冲减出口成本，不得转作专用基金。
二、从1993年1月1日起，国家财政不再拨补外贸出口奖励金，改由外贸企业从实现的年度承包留用利润（或承包留用减亏资金）中按规定的考核办法清算提取。对个别确属政策性原因造成承包留用利润严重不足的外贸企业，同级财政部门可按照“列收列支、以收定支”的预算管理原则，从本级外贸企业上缴财政的利税中酌情给予照顾。
为扶持外贸企业增加自我发展能力，1992年当年承包中央出口收汇基数内所需外贸出口奖励金，仍由财政给予补贴。
三、从1992年1月1日起，停止执行财政部、经贸部、轻工部、纺织部（87）财商字第338号通知印发的《沿海地区设立轻纺产品重点出口企业发展基金的暂行规定》。考虑到有关部门的要求，1991年国家财政再拨付1年，使用办法另行研究。所需资金在1992年下拨
。
四、出口奖励金财务管理其它事项，仍按财政部、经贸部（91）财商字第79号通知印发的《出口奖励金财务管理办法》执行。
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公民诉讼代理问题研究
诉讼代理在促进现代诉讼的民主化以及使争议得到公正和有效率的解决方面正发挥着越来越重要的作用。由于我国现代诉讼代理制度（主要指律师制度）萌芽较晚，对于诉讼代理制度的立法也远未成熟和完善，造成实践中存在诸多需要解决的问题，本文所要讨论的公民诉讼代理是其中的一个重要部分。在进行讨论之前，笔者先对公民诉讼代理下一个简单的定义：所谓公民诉讼代理，是指在我国的司法诉讼程序中，非法律职业（主要是律师和法律工作者）的普通公民担任诉讼当事人（或被告人）的代理人（辩护人，以下省略）并按照法律规定的程序和权利参与法庭诉讼的一种活动。
公民代理诉讼的历史流变
公民诉讼代理相对于律师诉讼代理而言,共同构成了目前我国的整个诉讼代理制度。从它的发展历史来看，公民诉讼代理一直处于非正式状态，没有形成一个完整的法律制度，但我们仍可以从我国诉讼代理制度的演变历史中发现一些普通民众参与诉讼代理的痕迹。
我国出现诉讼代理人的历史可追溯到奴隶制社会。当时还没有真正意义上的诉讼，由于严格等级制度的存在，贵族在发生争讼时自己不能直接参与，而是派遣自己的诉讼代理人进行1，该些诉讼代理人不是专门的职业人员，而是贵族能言善辩的臣下。这些代理人是作为贵族的替身看待的，当时有哪一方辩论失败则处罚相应代理人的情形。进入封建社会直至近代，被称作“刀笔吏”和“讼师”的民间诉讼代理人或辩护人逐渐普遍，几乎成为一种固定的职业，但由于他们的代理行为存在的“挑词架讼”、扰乱司法管理秩序的情况，并危及封建王朝的统治权威，因此一直未被法律所认可，相反，历代都有一些“刀笔吏”和“讼师”被送官治罪甚至遭处死的典故2。在法律上认可诉讼代理人是到元朝之后，明、清两代亦有因袭。元朝法律规定，官员以及年老疾患者的亲人、家属可在特定的家事诉讼中代理出庭诉讼3。此立法的原意在于维护官民等级制度，但也有体恤弱者的一面，有一定的进步意义。
孙中山先生领导的民主主义革命胜利后，南京临时政府以及随后的北洋政府陆续颁行了清末变法中制定但未及施行的一些法律，该些法律制度主要参照了德、法等大陆法系国家的立法，提倡律师代理诉讼的相关制度，但对于普通公民参与诉讼代理则少有明确规定。在实践中，当时的刑事案件的诉讼代理采取了强制律师辩护，而民事案件的诉讼代理则较为宽松，与诉讼当事人有亲戚关系、朋友或附属关系等都可以接受当事人的委托成为诉讼代理人4。
现代公民诉讼代理的雏形源于新民主主义革命时期红色根据地的立法。当时以及新中国建立后诉讼代理制度的建立都仿效了社会主义“老大哥”苏联的一些做法。1932年中华苏维埃共和国执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》第24条规定中，明确了“被告人为本身利益，可派代表出庭辩护，但须得到法庭的许可”，该所谓“代表”泛指一般的公民。1936年延安颁布的《川陕省革命法庭条例草案》中，则明确了“必须是劳动者有公民权的人才有资格当选辩护人”。1943年9月《苏中区第二行政区诉讼暂行条例》及各地相应立法的规定则较为具体地确定了公民担任代理人、辩护人或辅助人的范围，其选任的范围有所扩展，与现行立法许可之范围有相近之处，其中包括：1、配偶、法定代理人、监护人或共同经济生活之亲属；2、法律上利害关系之人；3、基于正义并经区以上政府机关团体证明确非别有私图之公正人士。
建国前夕，党中央以指示的形式宣布废除国民党的六法全书及一切其他法律。1950年12月，中央人民政府司法部发出《关于取缔黑律师及讼棍事件的通报》，完全废除了旧的诉讼代理制度包括当时的律师制度。在随后1954年的《中华人民共和国法院组织法》中，规定“被告人除自己行使辩护权外，可以委托律师为他辩护，可以由人民团体介绍的或者经人民法院许可的公民为他辩护，可以由被告人的近亲属、监护人为他辩护......”5至此，尽管当时还没有单行的诉讼法对此予以规定，但公民诉讼代理已为统一立法所明确。文化大革命之后的二十多年中，我国又分别制定了刑事、民事、行政三大单行诉讼法，其中诉讼代理制度的规定中都明文规定了“经人民法院许可的公民”可以受委托担任辩护人或诉讼代理人6，公民诉讼代理的内容更加明确。新中国成立后我国的立法传统和司法实践对于公民代理诉讼态度一直较为宽松，近二十年公民代理诉讼的情况更为普遍。很多公民将自己进行诉讼以及接受他人委托参与诉讼作为参与国家治理的一种方式，公民代理诉讼成为一种为广大民众所接受的实践。随着现代法律援助思想的兴起，以帮助弱势群体为己任的社会法律援助团体以公民代理诉讼名义进入诉讼领域的情况也较为常见。
我国目前阶段存在公民诉讼代理的原因
公民诉讼代理的存在，在于其一定程度上适应了司法制度和司法实践的需要，主要表现在以下几个方面：
首先，法律制度上许可公民代理诉讼的存在源于我国社会主义制度的性质和人民司法的精神内涵。社会主义制度决定了人民群众当家作主，有权参与国家各项管理，公民参与诉讼代理是每一位公民行使民主权利的表现形式；而人民司法的一贯提法更加清楚地表明了我国司法诉讼对于民众参与的开放性，公民代理诉讼是其应有的题中之义。
其次，公民代理诉讼能够基本满足相对我国变革前简单的社会政治、经济生活的需要。从建国以来一直到80年代中前期的计划经济制度下，我国的社会生活关系和经济、政治关系都相应的明确和简单，法律关系基本停留在传统状态，所涉的诉讼案件的领域十分狭窄，法律的专业化以及法律实践人员的专业化都不是急迫的问题，从当时的实践来看，公民作为代理人也是基本能够适应当时诉讼的要求的。
再次，专业律师在质量和数量上仍不能满足需求。律师制度经过建国前后的几番沉浮，文革后律师制度恢复后的一段时期内从业人员相对较少，不能够满足诉讼实践的需要7，而诉讼事务的非专业状况也使得诉讼参与人对于律师的需求没有强烈的愿望。由于公民代理人一般都是当事人的亲朋邻友，进行诉讼代理也比较方便，同时这种关系也有助于通过案件的审理起到教育周围人群以及宣传法制的作用。因此，公民诉讼代理的存在缓解了诉讼当事人对于诉讼帮助的需求矛盾。
最后也是很重要的一点是，传统职权主义的诉讼模式是公民代理诉讼存在的关键因素。我国的司法体制在实践中强化了大陆法系职权主义的诉讼模式，强调法院在查明事实、维护当事人权益的职权，在诉讼中当事人只需要消极地配合法院的诉讼指导，其自身的举证、辩论并不是最后裁判结果的决定因素，因此，由公民代理人参与诉讼与律师代理诉讼在很多情况下不存在什么区别。
公民诉讼代理在目前实践中出现的问题
尽管公民诉讼代理的存在具有一些制度上的合理性，但随着“我国社会在政治、经济各领域的变革，社会生活的方方面面越来越丰富，社会的分工也越来越细致和复杂；司法诉讼模式完成了从超职权主义向职权主义和当事人主义并重转变；律师制度亦顺应社会的需要逐步完善起来”等一系列制度和事实上的变化，公民诉讼代理制度本身的不完善以及在实践中的弊端也逐渐显露出来，并引发了一些问题。
1、经济利益驱动违法代理，实践中冒充律师收取费用代理诉讼的黑律师、土律师大量出现。三大诉讼法对公民代理人的资格都有较宽的范围，按照其规定，几乎任何一个理智正常的个人都可以成为公民代理人（除法律援助案件对援助人有一定限制外），造成一些不具有律师执业资格的人员很容易以公民代理人的身份参与诉讼而向当事人收取报酬。前些年的实践也反映了这样一个问题：以代理诉讼为业的“黑律师”、“土律师”群体在全国各地出现。这些没有律师执业资格的普通公民“挑词架讼、胡乱收费、骗取钱财、干扰司法审判”，造成了很坏的影响，引起了法院、司法行政管理部门的高度重视8。司法部曾于1990－1992年间几次发文明确只有律师事务所和基层法律服务所才能向社会提供有偿的诉讼代理服务，但由于实践中缺少制度化的具体措施配套，相应的管理也没有到位，使得以营利为目的的公民代理诉讼问题屡禁不止。
2、素质不高，不利于保护当事人合法权益。社会生活的变化使得现代法律关系具有高度的复杂性，诉讼的进行则更需要高度的技巧，由于公民代理人一般不是法律专业人员或者很少实际接触诉讼事务，因此其对于诉讼争议的实体法律关系的认识以及对具体诉讼程序的把握与律师相比有着较大的差距，而这种差距在最后的诉讼结果产生上往往有着很重要的影响。从司法实践中也可以发现，许多案件的败诉方并不一定是在实体上没有理由，其败诉可能就是因为不合格的诉讼代理人没有尽到职责。
3、分割了法律服务市场，使法律服务行业的不正当竞争行为不断加剧。司法行政主管部门虽规定“不得以公民代理形式向社会提供有偿的法律服务”，但由于该规定缺乏落实的具体举措而形同空文。公民代理人的有偿法律服务破坏了法律服务市场严格准入的制度，造成法律服务市场竞争的无序状态。同时，由于公民担任诉讼代理人时不必承担任何管理费用和税费，因此在实践中除公民代理人进行收费代理外，出现了律师、法律工作者或公司法律顾问按本行业收费标准收费而以公民个人名义代理当事人进行诉讼的情况，加剧了公民代理诉讼问题的复杂性和法律服务市场的不正当竞争状态。
与公民诉讼代理问题有关的争论
●公民诉讼代理是否有必要存在
对于诉讼制度中是否需要设立公民代理这一问题，我国自建国以来的诉讼法律和司法实践一直是持肯定态度的，但近几年以来，对于公民代理诉讼是否有必要存在则出现了一些不同的意见。以下简单介绍以下几种主要观点：
1、禁止论
该观点认为应禁止公民担任诉讼代理人，此观点是我国目前司法实务界较为赞同的意见之一9。持此观点者认为，法律服务特别是诉讼代理与当事人人身、财产、自由、民主等重要权利密切相关，其进行需要高度的专业性和技巧性，法治建设急需要高质量的法制保障，而普通公民参与诉讼代理势必会降低法律服务的质量，加剧该领域的不正当竞争，从而影响当事人权益的实现和法治目的的实现，目前全国法律服务市场中公民代理问题层出不穷并严重影响整个法制结构的现实也说明了这个问题。意见明确提出应对诉讼（仲裁）代理实行律师业务垄断。一些市场经济特别发达国家在实践中也持相应观点。在该些国家，律师行业作为重要的中介机构已非常发达，各项社会制度较完善，其诉讼法律制度或实行强制律师代理，即当事人必须委托律师或由国家指定律师进行诉讼，或是明确诉讼业务由律师垄断，即除当事人本人可以进行诉讼外，如果其要委托他人代理诉讼，则委托的对象必须是律师。
2、相对限制论
国内持此观点者认为，现行法律和司法实际状况决定了公民代理诉讼在目前阶段的存在10，尽管如此，司法诉讼的特殊性决定了公民进入诉讼代理的领域只能是有限的，在对公民诉讼代理制度的重塑中可以参照相对限制公民诉讼代理国家的做法，具体区分哪些公民可以参与诉讼代理、公民代理人能够进入的案件范围、公民代理人的权利范围和特别的行为方式，同时加强法院和行政管理部门的审查和处罚，这对于解决目前实践中存在的一些问题和满足法治对于诉讼制度提出的更高要求是必要的。该观点是目前各国的主流观点，主张该观点的各国的制度实践也是将公民代理诉讼限定在一定范围内，由法律对参加诉讼的公民的资格予以明确，并对公民代理人可进入的诉讼类型予以限制。英国1974年律师法允许非律师代理他人进行诉讼11，但其明确区分了公民代理人可以进入的诉讼程序，并规定如果普通公民做了法律规定只有律师才能做的事情，其就有可能构成犯罪。日本刑诉法和民诉法都明确以律师诉讼代理为原则，但在简易法院或家庭法院审理的案件中非律师经法院许可后亦可担任诉讼代理人12；德国以及我国台湾地区在刑事诉讼中亦采相对限制观点，其将诉讼代理人分为一般辩护人和特别辩护人，允许大学法学教员或法学家在经法院同意后充任刑事被告人的辩护人13。
3、无限制赞成
在我国，拥护、赞成并且认为公民诉讼代理不应受到限制的观点仍有一定影响。他们认为，公民参与诉讼的广度和深度是评价社会主义民主实现程度的重要标准，人民司法的本质中即包含了这一内涵，普通公民根据他人委托成为诉讼代理人参与诉讼理所当然。现代社会将诉讼的民主化作为诉讼制度先进与否的一个评判标准，这就要求司法制度给普通公民提供一个简便、高效、低成本的诉讼代理制度，除了法律职业者代理诉讼外，法律应当为公民提供其他的途径，公民诉讼代理的地位应当能够与律师代理平等，并且不受限制。
对以上观点进行分析可以发现，它们之间的差异在于对诉讼代理制度中国家干预与当事人在诉讼中的自由度如何平衡问题认识的不同。对于我国未来相关制度的构建，我们必须对司法诉讼程序中包含的诸多基本价值（包括程序公正的理解、安全、效率、简便等价值的涵义和实现）和社会现状的需求进一步地明确和把握，国家干预当事人的选择权可以到哪种程度、司法诉讼的特殊性可以在多广的范围内体现等等，都是我们需要考虑的问题。笔者认为，从我国制度的实际情况出发，目前以及今后相当长的一段时间内，公民诉讼代理有其存在的价值和需要，我们绝对不能脱离国家法制的现实，将公民代理问题绝对化。至于公民诉讼代理存在的范围，确实有必要作出一定的限制，但这一限制也只能在对法治的要求和民众的愿望进行衡量之后，通过诉讼法的修订进行安排。
●公民代理人是否可以收取劳务费
这个问题的关节点在于公民代理人权利的范围，即公民代理人是否有权向委托人收取劳务费用。人民法院报上有一则案例《“讼师”能否索酬》14是公民代理收费问题的典型情形，在该案的讨论中学者、法官以及公众发表了各自的意见，基本反映了目前社会对于这一问题的不同观点。
该案基本案情：熊某（既非律师又非法律工作者）根据委托合同，全权代理某公司打“官司”，合同约定实际回收货款的３０％归熊某。诉讼结束后，熊某依据委托合同中约定的条款，要求该公司给付其６．８万元，该公司则以合同约定内容违法且显失公平为由拒不给付。熊某遂诉至法院。
就非法律工作者的熊某是否有权为其代理行为获取报酬这一问题，有关专家学者提出，合同法15以及各诉讼法16与律师法之间存在着冲突，从立法法的下阶位法不得与上阶位法抵触的精神和各诉讼法的规定来看，其对律师垄断代理诉讼是持否定态度的。律师法超越了其应当的调整范围，对于普通公民代理诉讼作出了语意模糊的禁止“牟取经济利益”17的规定。他们认为，原告既然依合同约定为被告提供了法律服务，从情理和法理上就理应得到正当费用的支付（包括了成本和劳务费用）。
法官的观点是，如何在律师法的强制性规定和当事人的合同自由之间进行平衡，是法官在适用法律时最需考量的问题。在本案中，原告确实付出了一定的劳动，因此，其行为所支出的成本费用可相应补偿；但法律服务秩序的规范在这里显然更加重要，公民代理诉讼收取超额费用的行为对正常的法律服务秩序存在影响，因此公民通过诉讼代理牟利的行为仍须制止。
值得引起我们注意的是，公众的意见倾向于法律服务市场应该统一规范和管理。在他们的观念中，普通公民可以代理诉讼，也可以取得相应的劳务报酬或补偿，但不能像律师和法律工作者一样收取费用，并主张应由相应部门将公民诉讼代理进行管理。
在现实生活中，存在着大量公民代理他人出庭诉讼并取得报酬的情况，其中有些人甚至以诉讼为生，而我国目前各诉讼法对公民代理人是否可以收取费用没有明确规定。对此，笔者认为，公民代理诉讼收取劳务费用与法律服务严格准入制度存在明显冲突。道理很简单，如果允许公民代理人收取劳务费，那么法律服务行业中势必又要增加一个阶层-即固定或不固定“执业”的公民代理人阶层，随之发生的就必然是法律服务行业的混乱和法律服务执业水平的降低。如果允许公民代理人“执业”牟利，那么律师从业资格的严格限制就成为毫无必要，这与我国政治、经济发展的水平是不相适应的，和我们依法治国的要求也是不相相应的。法律已经许可了专门法律服务职业的存在，因此必然不鼓励公民代理诉讼发展成为一种可获取维生报酬的职业。相对于法律职业者的诉讼代理，公民代理只应是诉讼实践需要的一种补充，其应当是一种无偿的帮助。如果某个公民希望以自己的法律知识帮助更多的人并籍此获取报酬，他完全可以按照国家法律和行政规章的规定，满足特定条件、通过特定考试后成为一名正式的法律职业者。
对此问题，允许非律师进入诉讼领域的其他国家一般也持否定观点。如在英国，根据1959年郡法院法，非律师在经郡法院许可后可以出庭为诉讼当事人代理诉讼，但该法第196条同时规定，该诉讼代理人不得向当事人收取任何费用和报酬；日本律师法第72条之规定，“不是律师，不得从事以取得报酬为目的的诉讼案件、非讼案件┄┄┄等法律事务的处理。”
前案讨论中有观点认为合同法明确保障公民代理人的收费权利，律师法与合同法抵触的相应规定是无效的，其依据的是低阶位法不能与高阶位法冲突的法理，但律师法制定在立法法和合同法之前，立法机关在合同法和律师法制定时显然没有考虑到纯粹法理上的阶位冲突问题。笔者认为，对于公民诉讼代理的收费问题，律师法应属特别法而排除合同法的规范，这从律师制度建立的意义和目的即可明确。至于公民代理人参与诉讼而发生的一些实际费用，按照委托代理的一般规则，属于为委托人利益支出的费用，理应由诉讼当事人本人承担，但公民代理人不得通过诉讼代理行为获得任何经济上的额外利益。对于这一问题，主管司法行政工作的司法部一直是持强烈的否定态度的。除了在90、92年间几次发文明确公民代理不得收取费用外，司法部在律师法出台后发布的96－006号文中明确指出：律师法已明确他人不得从事有偿法律服务，对于违反法律规定从事有偿法律服务的，该移交公安机关的就移交公安机关处理，该由司法行政机关处罚的要坚决处罚......18。
●公民诉讼代理违法或法无明文规定时代理行为的效力
我国诉讼法对公民代理人依法从事诉讼代理的行为效力是持肯定态度的，但一旦公民代理人的行为违反了法律或法律没有规定时，其诉讼代理行为的效力如何，法律则没有明确结论。这一问题具有相当的实务性，目前国内也鲜有相关讨论。英国律师法对此有一些相关规定。其明确，普通公民应当依照诉讼法律参与诉讼代理，不符合条件的人（如不具有律师资格）非法从事律师业务（指一些法律禁止普通公民代理的诉讼）所进行的行为和有关活动并非当然无效。如在刑事诉讼代理中，为最大限度保障刑事被告人的合法利益，违法代理的公民辩护人的行为也应当是有效的；法院可以限制或禁止不符合条件的人代表当事人出庭进行诉讼，但其之前的诉讼代理行为仍有法律效力19。
如何确定公民代理诉讼行为的效力关系到程序是否合法、当事人的诉讼权利是否得到保障的重要问题，借鉴国外的有关做法，笔者提出以下几点意见：
安徽省铜陵市人民政府
铜陵市人民政府关于印发《铜陵市保障性住房建设管理办法》的通知
县、区人民政府，市政府各部门，各企事业单位：
现将《铜陵市保障性住房建设管理办法》印发给你们，请认真遵照执行。
铜陵市人民政府
二○一一年九月二日
铜陵市保障性住房建设管理办法
第一章 总 则
第一条 为建立完善覆盖城乡、多层次住房保障体系，多渠道满足中低收入住房困难家庭的基本住房需求，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、原建设部等九部门《廉租住房保障办法》、原建设部等七部门《经济适用住房管理办法》、住房和城乡建设部等七部门《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》、《安徽省人民政府关于加快发展公共租赁住房的实施意见》、《铜陵市推进城乡一体化发展建设综合配套改革试验区方案》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内保障性住房规划、建设、供应、使用、管理及监督。
第三条 本办法所称保障性住房，是指政府投资或企业和其他机构在政策支持下投资建设，限定套型面积，按政府指导价出租、出售的政策性住房，包括廉租住房、公共租赁住房（含人才公寓）、经济适用住房等。
第四条 保障性住房供应，适应不同家庭住房支付能力的差异和保障需求，实行先租后售，租售并举。
第五条 保障性住房租售，实行申请、审核、公示、轮候制度。
第六条 市住房和城乡建设委员会是全市保障性住房的行政主管部门，牵头协调保障性住房政策、规划、计划、建设和管理工作，并对县（区）、开发区（园区）、企业保障性住房建设和管理进行指导、监督。市、县住房保障机构具体负责保障性住房的日常工作。
市发展改革、规划、国土、财政、物价、民政、人社、税务等部门负责保障性住房建设管理的相关工作。
县、区政府负责本辖区内政府投资保障性住房供应对象申请的受理、审核、复核、公示及监督检查工作。
第七条 市政府投资保障性住房的资金筹措、房源筹集、管理、维护和运营由市政府指定的机构负责。其他主体投资筹集的保障性住房，由投资人或其委托的机构负责管理和营运。
第二章 规划建设
第八条 保障性住房建设规划和年度计划由市住房和城乡建设部门会同辖区政府、市发展改革、规划、国土、财政等部门，结合我市经济社会发展状况、城乡总体规划、土地利用总体规划、人口状况、住房市场供求关系以及保障性住房的需求情况编制，报市政府批准后实施。
保障性住房建设应充分考虑住房困难群体对交通、就业、就学、就医等要求，合理安排区位布局。
第九条 保障性住房通过以下渠道筹集：
（一）市、县（区）政府直接投资新建、收购、改建、在市场长期租赁等；
（二）在普通商品住房、棚户区（危旧房）改造、征迁安置房等项目中配建；
（三）开发区、园区投资筹集；
（四）企业利用自用土地建设或闲置房屋改建；
（五）机构投资者或房地产企业投资筹集；
（六）其他渠道。
第十条 保障性住房建设用地纳入年度建设用地供应计划并优先保障。收回使用权的国有土地和储备土地，优先安排用于保障性住房建设。保障性住房建设用地可以划拨方式供应，也可以出让方式供应。
在普通商品住房、棚户区（危旧房）改造、征迁安置房等项目中配建保障性住房的，应在土地出让条件中对配建套数、户型面积、装修标准、交付时限等予以明确。
第十一条 保障性住房建设，以小户型为主。单套建筑面积，多层建筑控制在65平方米以内、高层建筑控制在75平方米以内。
保障性住房装修标准按照《安徽省保障性住房建设导则（试行）》执行。
第三章 资金和优惠政策
第十二条 保障性住房资金通过以下渠道筹集：
（一）上级安排的专项补助资金；
（二）财政年度预算安排的资金；
（三）土地出让收入的2—5%；
（四）公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后的全部余额；
（五）政府债券资金；
（六）企业债券；
（七）银行贷款；
（八）保障性住房租、售收入；
（九）其它资金。
第十三条 集中建设的保障性住房，免收城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金。
机构投资者或房地产企业投资建设用于长期运营的保障性住房，享受本条第一款规费减免政策。
第十四条 保障性住房建设和运营执行国家相关税收优惠政策。
第四章 准入条件
第十五条 符合下列条件之一的，纳入保障性住房的供应范围：
（一）具有本市城镇户籍的中低收入住房困难家庭。人均年收入不高于上年度本市城镇居民人均可支配收入的一定比例；在本市无住房，或家庭人均住房建筑面积低于15平方米且住房建筑面积不超过45平方米；
（二）具有本市农村户籍的中低收入住房困难家庭。人均年收入不高于上年度本市农村居民纯收入的一定比例；在本市无住房，或家庭人均住房建筑面积低于15平方米且住房建筑面积不超过45平方米；自愿放弃宅基地；
（三）新就业无房人员。应当持有大中专院校、职校毕业证书，自毕业时起未满5年；在本市签订2年以上就业合同，并缴纳社会保险；在本市无住房；
（四）来铜务工人员。应当在本市签订劳动合同并就业2年以上；缴纳社会保险2年以上；在本市无住房。
保障性住房申请人应当年满18周岁，具有完全民事行为能力。
第十六条 属下列情形之一的，不得申请保障性住房：
（一）已享受房改房、经济适用住房（安居房、集资建房），承租廉租住房、单位公房等政策性住房的；
（二）在申请前5年内转让自有住房、且超过本办法第十五条规定的住房困难条件的，但因特殊原因将原住房转让造成家庭住房困难的除外。
第十七条 符合住房保障条件的家庭，有下列情形之一的优先予以保障：
（一）城乡最低生活保障家庭；
（二）房屋征收范围内无经济能力回购产权调换房屋的被征收人家庭；
（三）具有本市城镇户籍、在房屋征收范围内居住，因公共利益被征收后，在本市内无其他住房的；
（四）政府引进的特殊专业人才和在铜工作的市级以上劳模、全国英模、荣立二等功以上的复转军人、烈军属、四级以上残疾人员家庭；
（五）放弃计划生育政策指标，或家庭成员中有计划生育后遗症的。
第十八条 本办法实施前已登记申请经济适用住房的家庭，纳入保障性住房统一登记，仍按原规则轮候。
第十九条 市、县（区）政府投资筹集的保障性住房，面向具有本市城镇户籍的中低收入住房困难家庭供应，并逐步扩大到新就业无房人员和来铜务工人员等群体。市政府每年确定一定比例的保障性住房，分别用于解决新就业无房人员和来铜务工人员的住房困难。
县、区政府投资，在乡镇居民点建设的保障性住房，就近面向辖区内具有本市农村户籍、且自愿放弃宅基地的中低收入住房困难家庭供应。
开发区、园区、企业投资筹集的保障性住房，面向辖区、企业内符合条件的人员供应。
机构投资者或房地产企业投资筹集的保障性住房，面向所有符合条件的人员供应。
第五章 配租管理
第二十条 保障性住房配租面积与申请人的家庭人口、代际关系等相适应，原则上3人以下（含3人）户安排建筑面积50平方米以下住房，4人以上（含4人）户安排建筑面积65平方米以下住房，高层适当放宽5至10平方米。
第二十一条 本市城乡户籍家庭申请保障性住房，向所在的社区（村）提出，并提交下列材料：
（一）《铜陵市保障性住房申请表》；
（二）家庭成员身份证件、户口簿、婚姻状况证明；
（三）家庭经济状况核定证明；
（四）其他需要提供的材料。
社区（村）经初审公示后报街道（乡镇、办事处）、县区政府逐级审核公示。
第二十二条 新就业无房人员和来铜务工人员申请保障性住房的，向所在单位提出，并提交如下材料：
（一）《铜陵市保障性住房申请表》；
（二）申请人身份证、户籍证明文件、劳动（聘用）合同、社会保险缴纳证明等；
（三）其他需要提供的相关材料。
所在单位经初审公示后，连同《铜陵市保障性住房申请汇总表》、对申请人的组合租赁安置方案、对入住人员以及提供材料的真实性予以保证的担保书和收入核定证明、单位营业执照复印件等，报市人社部门审核公示。具体审核办法由市人社部门另行制定。
第二十三条 市政府投资建设的人才公寓，由市人社部门负责组织审核和公示。
第二十四条 审核单位应当对申请人住房状况进行核查，市、县房屋权属登记机构应当提供便利。
保障性住房申请人应当如实申报家庭住房、收入和财产状况，声明同意审核机关调查核实其家庭住房和资产等情况。
第二十五条 经公示无异议的申请人，由市、县住房保障机构按住房困难状况、申请的时间、选择的保障性住房位置和相应的户型和房源情况，确定轮候顺序。本市城乡户籍家庭与新就业无房人员、来铜务工人员、引进人才分别排队轮候。
新增房源达到入住条件后，由市、县住房保障机构依轮候顺序向符合条件的申请人发放配租确认通知书。领取配租确认通知书的申请人，应当在30日内到指定的营运机构签订《铜陵市保障性住房租赁合同》，租赁期限为3年。因就业地距离房源地远等原因，声明不签订租赁合同的，可以继续轮候。未按期签订合同的且不主动声明原因的，视为自动放弃，3年内不得再提出申请。
第二十六条 保障性住房租赁合同应当明确下列内容：
（一）房屋的位置、面积、结构、附属设施和设备状况；
（二）租金及其支付方式；
（三）物业管理、水电气、通讯、电视、电梯等费用的支付方式；
（四）房屋用途和使用要求；
（五）租赁期限；
（六）房屋维修责任；
（七）停止住房保障的情形；
（八）违约责任及争议解决办法；
（九）其他约定。
第二十七条 保障性住房租金标准参照同地段、同类别商品住房市场租金水平确定，由市物价部门会同市住房保障部门、市财政部门测算，按年度向社会公布。
承租保障性住房的，租金支出超过家庭合理承受能力的部分由政府给予租金补贴。不同收入家庭租金支出占家庭收入的合理比例，由住房城建部门会同统计、民政部门确定。
第二十八条 开发区、园区、企业投资筹集建设、面向园区和本企业职工出租的保障性住房，由其自行组织审核、公示、配租，租金自主确定。配租情况应当报市住房保障机构备案，纳入全市保障性住房信息系统统一管理。
第二十九条 承租人应爱护并合理使用房屋及附属设施，不得擅自对房屋进行装修。因使用不当造成房屋或附属设施损坏的，应负责维修或赔偿。
第三十条 成片建设的保障性住房小区，物业管理服务由营运机构组建或选聘的专业物业服务公司或专业管理机构承担。物业管理服务机构在选聘物业服务人员时，同等条件下，优先聘用小区住户。
普通商品住房、棚户区（危旧房）改造、征迁安置房等项目中配建的保障性住房，纳入小区物业管理范围。
持有最低生活保障证、低收入家庭救助证的申请人承租保障性住房的，物业服务费按本市相关规定执行。
第六章 出售管理
第三十一条 具有本市城镇户籍的承租家庭，在租住满5年后，可以按政府指导价购买保障性住房。保障性住房出售价格，按照届时同地段、同类别普通商品住房价格的80%确定，由市物价部门会同市住房保障部门、市财政部门测算公布。
第三十二条 购买保障性住房应当签订书面买卖合同，明确出售价格、付款方式以及双方的权利和义务，付清全部房款后，向房屋登记机构申请办理房屋登记，权属证书附记栏内标注“保障性住房”，享有有限产权。
第三十三条 个人购买的保障性住房在向政府主管部门或相关建设单位付清房款满5年后方可上市转让或者出租，上市时，应当按届时同地段、同类别普通商品住宅价格和购买价格之间差价的20%缴纳增值收益，取得全部产权。
第三十四条 开发区、园区、企业、机构投资者建设的成套保障性住房，5年后方可分户出售，并执行本规定的出售价格和有关管理规定。
第七章 退出管理
第三十五条 承租人租赁合同期满需要续租的，应在合同期满前3个月提出续租申请，经审核符合条件的，签订续租合同。
第三十六条 承租人通过购买、获赠、继承等方式在本市内获得其他住房的，或在租赁期内超过政府规定的收入标准的，或不在本市就业和居住的，应当退出保障性住房。
承租人确有特殊困难不能退出的，经市、县住房保障机构审查同意，可以申请最长不超过6个月的延长期。延长期内，停止发放租金补贴。
第三十七条 保障性住房承租人有下列行为之一的，一经查实，立即解除租赁合同，收回保障性住房，5年内不得申请保障性住房：
（一）采取提供虚假证明材料等方式骗取保障性住房的；
（二）转租、转借的；
（三）改变保障性住房结构或使用性质的；
（四）无正当理由连续空置6个月以上的；
（五）拖欠租金累计6个月以上的；
（六）在保障性住房中从事违法活动的；
（七）违反租赁合同约定的其他情形。
采取虚假资料等方式骗租保障性住房的，依有关规定处以罚款。
第八章 监督管理
第三十八条 市、县（区）住房保障机构应当组织对承租或购买保障性住房人员履行合同约定的情况进行监督检查，有关单位和个人应当予以配合，如实提供资料。在监督检查中，住房保障机构有权采取以下措施：
（一）2名以上工作人员在至少1名成年家庭成员在场的情况下，检查保障性住房使用情况；
（二）对违法违规行为予以制止并责令改正。
第三十九条 市、县住房保障机构应当建立保障性住房档案，详细记载规划、计划、建设和住房使用，承租人和购房人的申请、审核、轮候、配租、出售以及违法违约情况等有关信息。
第四十条 承租人隐瞒或伪造住房、收入等情况，单位为申请人出具虚假证明材料，骗取保障性住房的，由有关部门对承租人和直接出具虚假证明材料的主管人员及直接责任人依法依纪追究责任。
第四十一条 房地产中介机构接受委托，代理保障性住房转借、转租，或者代理未经审核同意的保障性住房转让的，由相关部门依法对其进行处理。
第四十二条 保障性住房的规划、计划、建设、分配、使用和管理工作接受社会监督。有关部门接到对违法违纪行为进行投诉、检举的，应当依照各自职责及时核实并作出处理。
第四十三条 住房保障机构及其主管部门、其他有关行政主管部门工作人员违反本办法规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿或者侵害保障性住房申请人、承租人、购买人合法权益的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任。
第八章 附 则
第四十四条 本办法自发布之日起施行，有效期五年。市政府原发布的保障性住房相关政策与本办法不一致的，执行本办法。
诉讼代理在促进现代诉讼的民主化以及使争议得到公正和有效率的解决方面正发挥着越来越重要的作用。由于我国现代诉讼代理制度（主要指律师制度）萌芽较晚，对于诉讼代理制度的立法也远未成熟和完善，造成实践中存在诸多需要解决的问题，本文所要讨论的公民诉讼代理是其中的一个重要部分。在进行讨论之前，笔者先对公民诉讼代理下一个简单的定义：所谓公民诉讼代理，是指在我国的司法诉讼程序中，非法律职业（主要是律师和法律工作者）的普通公民担任诉讼当事人（或被告人）的代理人（辩护人，以下省略）并按照法律规定的程序和权利参与法庭诉讼的一种活动。
公民代理诉讼的历史流变
公民诉讼代理相对于律师诉讼代理而言,共同构成了目前我国的整个诉讼代理制度。从它的发展历史来看，公民诉讼代理一直处于非正式状态，没有形成一个完整的法律制度，但我们仍可以从我国诉讼代理制度的演变历史中发现一些普通民众参与诉讼代理的痕迹。
我国出现诉讼代理人的历史可追溯到奴隶制社会。当时还没有真正意义上的诉讼，由于严格等级制度的存在，贵族在发生争讼时自己不能直接参与，而是派遣自己的诉讼代理人进行1，该些诉讼代理人不是专门的职业人员，而是贵族能言善辩的臣下。这些代理人是作为贵族的替身看待的，当时有哪一方辩论失败则处罚相应代理人的情形。进入封建社会直至近代，被称作“刀笔吏”和“讼师”的民间诉讼代理人或辩护人逐渐普遍，几乎成为一种固定的职业，但由于他们的代理行为存在的“挑词架讼”、扰乱司法管理秩序的情况，并危及封建王朝的统治权威，因此一直未被法律所认可，相反，历代都有一些“刀笔吏”和“讼师”被送官治罪甚至遭处死的典故2。在法律上认可诉讼代理人是到元朝之后，明、清两代亦有因袭。元朝法律规定，官员以及年老疾患者的亲人、家属可在特定的家事诉讼中代理出庭诉讼3。此立法的原意在于维护官民等级制度，但也有体恤弱者的一面，有一定的进步意义。
孙中山先生领导的民主主义革命胜利后，南京临时政府以及随后的北洋政府陆续颁行了清末变法中制定但未及施行的一些法律，该些法律制度主要参照了德、法等大陆法系国家的立法，提倡律师代理诉讼的相关制度，但对于普通公民参与诉讼代理则少有明确规定。在实践中，当时的刑事案件的诉讼代理采取了强制律师辩护，而民事案件的诉讼代理则较为宽松，与诉讼当事人有亲戚关系、朋友或附属关系等都可以接受当事人的委托成为诉讼代理人4。
现代公民诉讼代理的雏形源于新民主主义革命时期红色根据地的立法。当时以及新中国建立后诉讼代理制度的建立都仿效了社会主义“老大哥”苏联的一些做法。1932年中华苏维埃共和国执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》第24条规定中，明确了“被告人为本身利益，可派代表出庭辩护，但须得到法庭的许可”，该所谓“代表”泛指一般的公民。1936年延安颁布的《川陕省革命法庭条例草案》中，则明确了“必须是劳动者有公民权的人才有资格当选辩护人”。1943年9月《苏中区第二行政区诉讼暂行条例》及各地相应立法的规定则较为具体地确定了公民担任代理人、辩护人或辅助人的范围，其选任的范围有所扩展，与现行立法许可之范围有相近之处，其中包括：1、配偶、法定代理人、监护人或共同经济生活之亲属；2、法律上利害关系之人；3、基于正义并经区以上政府机关团体证明确非别有私图之公正人士。
建国前夕，党中央以指示的形式宣布废除国民党的六法全书及一切其他法律。1950年12月，中央人民政府司法部发出《关于取缔黑律师及讼棍事件的通报》，完全废除了旧的诉讼代理制度包括当时的律师制度。在随后1954年的《中华人民共和国法院组织法》中，规定“被告人除自己行使辩护权外，可以委托律师为他辩护，可以由人民团体介绍的或者经人民法院许可的公民为他辩护，可以由被告人的近亲属、监护人为他辩护......”5至此，尽管当时还没有单行的诉讼法对此予以规定，但公民诉讼代理已为统一立法所明确。文化大革命之后的二十多年中，我国又分别制定了刑事、民事、行政三大单行诉讼法，其中诉讼代理制度的规定中都明文规定了“经人民法院许可的公民”可以受委托担任辩护人或诉讼代理人6，公民诉讼代理的内容更加明确。新中国成立后我国的立法传统和司法实践对于公民代理诉讼态度一直较为宽松，近二十年公民代理诉讼的情况更为普遍。很多公民将自己进行诉讼以及接受他人委托参与诉讼作为参与国家治理的一种方式，公民代理诉讼成为一种为广大民众所接受的实践。随着现代法律援助思想的兴起，以帮助弱势群体为己任的社会法律援助团体以公民代理诉讼名义进入诉讼领域的情况也较为常见。
我国目前阶段存在公民诉讼代理的原因
公民诉讼代理的存在，在于其一定程度上适应了司法制度和司法实践的需要，主要表现在以下几个方面：
首先，法律制度上许可公民代理诉讼的存在源于我国社会主义制度的性质和人民司法的精神内涵。社会主义制度决定了人民群众当家作主，有权参与国家各项管理，公民参与诉讼代理是每一位公民行使民主权利的表现形式；而人民司法的一贯提法更加清楚地表明了我国司法诉讼对于民众参与的开放性，公民代理诉讼是其应有的题中之义。
其次，公民代理诉讼能够基本满足相对我国变革前简单的社会政治、经济生活的需要。从建国以来一直到80年代中前期的计划经济制度下，我国的社会生活关系和经济、政治关系都相应的明确和简单，法律关系基本停留在传统状态，所涉的诉讼案件的领域十分狭窄，法律的专业化以及法律实践人员的专业化都不是急迫的问题，从当时的实践来看，公民作为代理人也是基本能够适应当时诉讼的要求的。
再次，专业律师在质量和数量上仍不能满足需求。律师制度经过建国前后的几番沉浮，文革后律师制度恢复后的一段时期内从业人员相对较少，不能够满足诉讼实践的需要7，而诉讼事务的非专业状况也使得诉讼参与人对于律师的需求没有强烈的愿望。由于公民代理人一般都是当事人的亲朋邻友，进行诉讼代理也比较方便，同时这种关系也有助于通过案件的审理起到教育周围人群以及宣传法制的作用。因此，公民诉讼代理的存在缓解了诉讼当事人对于诉讼帮助的需求矛盾。
最后也是很重要的一点是，传统职权主义的诉讼模式是公民代理诉讼存在的关键因素。我国的司法体制在实践中强化了大陆法系职权主义的诉讼模式，强调法院在查明事实、维护当事人权益的职权，在诉讼中当事人只需要消极地配合法院的诉讼指导，其自身的举证、辩论并不是最后裁判结果的决定因素，因此，由公民代理人参与诉讼与律师代理诉讼在很多情况下不存在什么区别。
公民诉讼代理在目前实践中出现的问题
尽管公民诉讼代理的存在具有一些制度上的合理性，但随着“我国社会在政治、经济各领域的变革，社会生活的方方面面越来越丰富，社会的分工也越来越细致和复杂；司法诉讼模式完成了从超职权主义向职权主义和当事人主义并重转变；律师制度亦顺应社会的需要逐步完善起来”等一系列制度和事实上的变化，公民诉讼代理制度本身的不完善以及在实践中的弊端也逐渐显露出来，并引发了一些问题。
1、经济利益驱动违法代理，实践中冒充律师收取费用代理诉讼的黑律师、土律师大量出现。三大诉讼法对公民代理人的资格都有较宽的范围，按照其规定，几乎任何一个理智正常的个人都可以成为公民代理人（除法律援助案件对援助人有一定限制外），造成一些不具有律师执业资格的人员很容易以公民代理人的身份参与诉讼而向当事人收取报酬。前些年的实践也反映了这样一个问题：以代理诉讼为业的“黑律师”、“土律师”群体在全国各地出现。这些没有律师执业资格的普通公民“挑词架讼、胡乱收费、骗取钱财、干扰司法审判”，造成了很坏的影响，引起了法院、司法行政管理部门的高度重视8。司法部曾于1990－1992年间几次发文明确只有律师事务所和基层法律服务所才能向社会提供有偿的诉讼代理服务，但由于实践中缺少制度化的具体措施配套，相应的管理也没有到位，使得以营利为目的的公民代理诉讼问题屡禁不止。
2、素质不高，不利于保护当事人合法权益。社会生活的变化使得现代法律关系具有高度的复杂性，诉讼的进行则更需要高度的技巧，由于公民代理人一般不是法律专业人员或者很少实际接触诉讼事务，因此其对于诉讼争议的实体法律关系的认识以及对具体诉讼程序的把握与律师相比有着较大的差距，而这种差距在最后的诉讼结果产生上往往有着很重要的影响。从司法实践中也可以发现，许多案件的败诉方并不一定是在实体上没有理由，其败诉可能就是因为不合格的诉讼代理人没有尽到职责。
3、分割了法律服务市场，使法律服务行业的不正当竞争行为不断加剧。司法行政主管部门虽规定“不得以公民代理形式向社会提供有偿的法律服务”，但由于该规定缺乏落实的具体举措而形同空文。公民代理人的有偿法律服务破坏了法律服务市场严格准入的制度，造成法律服务市场竞争的无序状态。同时，由于公民担任诉讼代理人时不必承担任何管理费用和税费，因此在实践中除公民代理人进行收费代理外，出现了律师、法律工作者或公司法律顾问按本行业收费标准收费而以公民个人名义代理当事人进行诉讼的情况，加剧了公民代理诉讼问题的复杂性和法律服务市场的不正当竞争状态。
与公民诉讼代理问题有关的争论
●公民诉讼代理是否有必要存在
对于诉讼制度中是否需要设立公民代理这一问题，我国自建国以来的诉讼法律和司法实践一直是持肯定态度的，但近几年以来，对于公民代理诉讼是否有必要存在则出现了一些不同的意见。以下简单介绍以下几种主要观点：
1、禁止论
该观点认为应禁止公民担任诉讼代理人，此观点是我国目前司法实务界较为赞同的意见之一9。持此观点者认为，法律服务特别是诉讼代理与当事人人身、财产、自由、民主等重要权利密切相关，其进行需要高度的专业性和技巧性，法治建设急需要高质量的法制保障，而普通公民参与诉讼代理势必会降低法律服务的质量，加剧该领域的不正当竞争，从而影响当事人权益的实现和法治目的的实现，目前全国法律服务市场中公民代理问题层出不穷并严重影响整个法制结构的现实也说明了这个问题。意见明确提出应对诉讼（仲裁）代理实行律师业务垄断。一些市场经济特别发达国家在实践中也持相应观点。在该些国家，律师行业作为重要的中介机构已非常发达，各项社会制度较完善，其诉讼法律制度或实行强制律师代理，即当事人必须委托律师或由国家指定律师进行诉讼，或是明确诉讼业务由律师垄断，即除当事人本人可以进行诉讼外，如果其要委托他人代理诉讼，则委托的对象必须是律师。
2、相对限制论
国内持此观点者认为，现行法律和司法实际状况决定了公民代理诉讼在目前阶段的存在10，尽管如此，司法诉讼的特殊性决定了公民进入诉讼代理的领域只能是有限的，在对公民诉讼代理制度的重塑中可以参照相对限制公民诉讼代理国家的做法，具体区分哪些公民可以参与诉讼代理、公民代理人能够进入的案件范围、公民代理人的权利范围和特别的行为方式，同时加强法院和行政管理部门的审查和处罚，这对于解决目前实践中存在的一些问题和满足法治对于诉讼制度提出的更高要求是必要的。该观点是目前各国的主流观点，主张该观点的各国的制度实践也是将公民代理诉讼限定在一定范围内，由法律对参加诉讼的公民的资格予以明确，并对公民代理人可进入的诉讼类型予以限制。英国1974年律师法允许非律师代理他人进行诉讼11，但其明确区分了公民代理人可以进入的诉讼程序，并规定如果普通公民做了法律规定只有律师才能做的事情，其就有可能构成犯罪。日本刑诉法和民诉法都明确以律师诉讼代理为原则，但在简易法院或家庭法院审理的案件中非律师经法院许可后亦可担任诉讼代理人12；德国以及我国台湾地区在刑事诉讼中亦采相对限制观点，其将诉讼代理人分为一般辩护人和特别辩护人，允许大学法学教员或法学家在经法院同意后充任刑事被告人的辩护人13。
3、无限制赞成
在我国，拥护、赞成并且认为公民诉讼代理不应受到限制的观点仍有一定影响。他们认为，公民参与诉讼的广度和深度是评价社会主义民主实现程度的重要标准，人民司法的本质中即包含了这一内涵，普通公民根据他人委托成为诉讼代理人参与诉讼理所当然。现代社会将诉讼的民主化作为诉讼制度先进与否的一个评判标准，这就要求司法制度给普通公民提供一个简便、高效、低成本的诉讼代理制度，除了法律职业者代理诉讼外，法律应当为公民提供其他的途径，公民诉讼代理的地位应当能够与律师代理平等，并且不受限制。
对以上观点进行分析可以发现，它们之间的差异在于对诉讼代理制度中国家干预与当事人在诉讼中的自由度如何平衡问题认识的不同。对于我国未来相关制度的构建，我们必须对司法诉讼程序中包含的诸多基本价值（包括程序公正的理解、安全、效率、简便等价值的涵义和实现）和社会现状的需求进一步地明确和把握，国家干预当事人的选择权可以到哪种程度、司法诉讼的特殊性可以在多广的范围内体现等等，都是我们需要考虑的问题。笔者认为，从我国制度的实际情况出发，目前以及今后相当长的一段时间内，公民诉讼代理有其存在的价值和需要，我们绝对不能脱离国家法制的现实，将公民代理问题绝对化。至于公民诉讼代理存在的范围，确实有必要作出一定的限制，但这一限制也只能在对法治的要求和民众的愿望进行衡量之后，通过诉讼法的修订进行安排。
●公民代理人是否可以收取劳务费
这个问题的关节点在于公民代理人权利的范围，即公民代理人是否有权向委托人收取劳务费用。人民法院报上有一则案例《“讼师”能否索酬》14是公民代理收费问题的典型情形，在该案的讨论中学者、法官以及公众发表了各自的意见，基本反映了目前社会对于这一问题的不同观点。
该案基本案情：熊某（既非律师又非法律工作者）根据委托合同，全权代理某公司打“官司”，合同约定实际回收货款的３０％归熊某。诉讼结束后，熊某依据委托合同中约定的条款，要求该公司给付其６．８万元，该公司则以合同约定内容违法且显失公平为由拒不给付。熊某遂诉至法院。
就非法律工作者的熊某是否有权为其代理行为获取报酬这一问题，有关专家学者提出，合同法15以及各诉讼法16与律师法之间存在着冲突，从立法法的下阶位法不得与上阶位法抵触的精神和各诉讼法的规定来看，其对律师垄断代理诉讼是持否定态度的。律师法超越了其应当的调整范围，对于普通公民代理诉讼作出了语意模糊的禁止“牟取经济利益”17的规定。他们认为，原告既然依合同约定为被告提供了法律服务，从情理和法理上就理应得到正当费用的支付（包括了成本和劳务费用）。
法官的观点是，如何在律师法的强制性规定和当事人的合同自由之间进行平衡，是法官在适用法律时最需考量的问题。在本案中，原告确实付出了一定的劳动，因此，其行为所支出的成本费用可相应补偿；但法律服务秩序的规范在这里显然更加重要，公民代理诉讼收取超额费用的行为对正常的法律服务秩序存在影响，因此公民通过诉讼代理牟利的行为仍须制止。
值得引起我们注意的是，公众的意见倾向于法律服务市场应该统一规范和管理。在他们的观念中，普通公民可以代理诉讼，也可以取得相应的劳务报酬或补偿，但不能像律师和法律工作者一样收取费用，并主张应由相应部门将公民诉讼代理进行管理。
在现实生活中，存在着大量公民代理他人出庭诉讼并取得报酬的情况，其中有些人甚至以诉讼为生，而我国目前各诉讼法对公民代理人是否可以收取费用没有明确规定。对此，笔者认为，公民代理诉讼收取劳务费用与法律服务严格准入制度存在明显冲突。道理很简单，如果允许公民代理人收取劳务费，那么法律服务行业中势必又要增加一个阶层-即固定或不固定“执业”的公民代理人阶层，随之发生的就必然是法律服务行业的混乱和法律服务执业水平的降低。如果允许公民代理人“执业”牟利，那么律师从业资格的严格限制就成为毫无必要，这与我国政治、经济发展的水平是不相适应的，和我们依法治国的要求也是不相相应的。法律已经许可了专门法律服务职业的存在，因此必然不鼓励公民代理诉讼发展成为一种可获取维生报酬的职业。相对于法律职业者的诉讼代理，公民代理只应是诉讼实践需要的一种补充，其应当是一种无偿的帮助。如果某个公民希望以自己的法律知识帮助更多的人并籍此获取报酬，他完全可以按照国家法律和行政规章的规定，满足特定条件、通过特定考试后成为一名正式的法律职业者。
对此问题，允许非律师进入诉讼领域的其他国家一般也持否定观点。如在英国，根据1959年郡法院法，非律师在经郡法院许可后可以出庭为诉讼当事人代理诉讼，但该法第196条同时规定，该诉讼代理人不得向当事人收取任何费用和报酬；日本律师法第72条之规定，“不是律师，不得从事以取得报酬为目的的诉讼案件、非讼案件┄┄┄等法律事务的处理。”
前案讨论中有观点认为合同法明确保障公民代理人的收费权利，律师法与合同法抵触的相应规定是无效的，其依据的是低阶位法不能与高阶位法冲突的法理，但律师法制定在立法法和合同法之前，立法机关在合同法和律师法制定时显然没有考虑到纯粹法理上的阶位冲突问题。笔者认为，对于公民诉讼代理的收费问题，律师法应属特别法而排除合同法的规范，这从律师制度建立的意义和目的即可明确。至于公民代理人参与诉讼而发生的一些实际费用，按照委托代理的一般规则，属于为委托人利益支出的费用，理应由诉讼当事人本人承担，但公民代理人不得通过诉讼代理行为获得任何经济上的额外利益。对于这一问题，主管司法行政工作的司法部一直是持强烈的否定态度的。除了在90、92年间几次发文明确公民代理不得收取费用外，司法部在律师法出台后发布的96－006号文中明确指出：律师法已明确他人不得从事有偿法律服务，对于违反法律规定从事有偿法律服务的，该移交公安机关的就移交公安机关处理，该由司法行政机关处罚的要坚决处罚......18。
●公民诉讼代理违法或法无明文规定时代理行为的效力
我国诉讼法对公民代理人依法从事诉讼代理的行为效力是持肯定态度的，但一旦公民代理人的行为违反了法律或法律没有规定时，其诉讼代理行为的效力如何，法律则没有明确结论。这一问题具有相当的实务性，目前国内也鲜有相关讨论。英国律师法对此有一些相关规定。其明确，普通公民应当依照诉讼法律参与诉讼代理，不符合条件的人（如不具有律师资格）非法从事律师业务（指一些法律禁止普通公民代理的诉讼）所进行的行为和有关活动并非当然无效。如在刑事诉讼代理中，为最大限度保障刑事被告人的合法利益，违法代理的公民辩护人的行为也应当是有效的；法院可以限制或禁止不符合条件的人代表当事人出庭进行诉讼，但其之前的诉讼代理行为仍有法律效力19。
如何确定公民代理诉讼行为的效力关系到程序是否合法、当事人的诉讼权利是否得到保障的重要问题，借鉴国外的有关做法，笔者提出以下几点意见：
铜陵市人民政府关于印发《铜陵市保障性住房建设管理办法》的通知
铜陵市人民政府关于印发《铜陵市保障性住房建设管理办法》的通知
县、区人民政府，市政府各部门，各企事业单位：
现将《铜陵市保障性住房建设管理办法》印发给你们，请认真遵照执行。
铜陵市人民政府
二○一一年九月二日
铜陵市保障性住房建设管理办法
第一章 总 则
第一条 为建立完善覆盖城乡、多层次住房保障体系，多渠道满足中低收入住房困难家庭的基本住房需求，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、原建设部等九部门《廉租住房保障办法》、原建设部等七部门《经济适用住房管理办法》、住房和城乡建设部等七部门《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》、《安徽省人民政府关于加快发展公共租赁住房的实施意见》、《铜陵市推进城乡一体化发展建设综合配套改革试验区方案》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内保障性住房规划、建设、供应、使用、管理及监督。
第三条 本办法所称保障性住房，是指政府投资或企业和其他机构在政策支持下投资建设，限定套型面积，按政府指导价出租、出售的政策性住房，包括廉租住房、公共租赁住房（含人才公寓）、经济适用住房等。
第四条 保障性住房供应，适应不同家庭住房支付能力的差异和保障需求，实行先租后售，租售并举。
第五条 保障性住房租售，实行申请、审核、公示、轮候制度。
第六条 市住房和城乡建设委员会是全市保障性住房的行政主管部门，牵头协调保障性住房政策、规划、计划、建设和管理工作，并对县（区）、开发区（园区）、企业保障性住房建设和管理进行指导、监督。市、县住房保障机构具体负责保障性住房的日常工作。
市发展改革、规划、国土、财政、物价、民政、人社、税务等部门负责保障性住房建设管理的相关工作。
县、区政府负责本辖区内政府投资保障性住房供应对象申请的受理、审核、复核、公示及监督检查工作。
第七条 市政府投资保障性住房的资金筹措、房源筹集、管理、维护和运营由市政府指定的机构负责。其他主体投资筹集的保障性住房，由投资人或其委托的机构负责管理和营运。
第二章 规划建设
第八条 保障性住房建设规划和年度计划由市住房和城乡建设部门会同辖区政府、市发展改革、规划、国土、财政等部门，结合我市经济社会发展状况、城乡总体规划、土地利用总体规划、人口状况、住房市场供求关系以及保障性住房的需求情况编制，报市政府批准后实施。
保障性住房建设应充分考虑住房困难群体对交通、就业、就学、就医等要求，合理安排区位布局。
第九条 保障性住房通过以下渠道筹集：
（一）市、县（区）政府直接投资新建、收购、改建、在市场长期租赁等；
（二）在普通商品住房、棚户区（危旧房）改造、征迁安置房等项目中配建；
（三）开发区、园区投资筹集；
（四）企业利用自用土地建设或闲置房屋改建；
（五）机构投资者或房地产企业投资筹集；
（六）其他渠道。
第十条 保障性住房建设用地纳入年度建设用地供应计划并优先保障。收回使用权的国有土地和储备土地，优先安排用于保障性住房建设。保障性住房建设用地可以划拨方式供应，也可以出让方式供应。
在普通商品住房、棚户区（危旧房）改造、征迁安置房等项目中配建保障性住房的，应在土地出让条件中对配建套数、户型面积、装修标准、交付时限等予以明确。
第十一条 保障性住房建设，以小户型为主。单套建筑面积，多层建筑控制在65平方米以内、高层建筑控制在75平方米以内。
保障性住房装修标准按照《安徽省保障性住房建设导则（试行）》执行。
第三章 资金和优惠政策
第十二条 保障性住房资金通过以下渠道筹集：
（一）上级安排的专项补助资金；
（二）财政年度预算安排的资金；
（三）土地出让收入的2—5%；
（四）公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后的全部余额；
（五）政府债券资金；
（六）企业债券；
（七）银行贷款；
（八）保障性住房租、售收入；
（九）其它资金。
第十三条 集中建设的保障性住房，免收城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金。
机构投资者或房地产企业投资建设用于长期运营的保障性住房，享受本条第一款规费减免政策。
第十四条 保障性住房建设和运营执行国家相关税收优惠政策。
第四章 准入条件
第十五条 符合下列条件之一的，纳入保障性住房的供应范围：
（一）具有本市城镇户籍的中低收入住房困难家庭。人均年收入不高于上年度本市城镇居民人均可支配收入的一定比例；在本市无住房，或家庭人均住房建筑面积低于15平方米且住房建筑面积不超过45平方米；
（二）具有本市农村户籍的中低收入住房困难家庭。人均年收入不高于上年度本市农村居民纯收入的一定比例；在本市无住房，或家庭人均住房建筑面积低于15平方米且住房建筑面积不超过45平方米；自愿放弃宅基地；
（三）新就业无房人员。应当持有大中专院校、职校毕业证书，自毕业时起未满5年；在本市签订2年以上就业合同，并缴纳社会保险；在本市无住房；
（四）来铜务工人员。应当在本市签订劳动合同并就业2年以上；缴纳社会保险2年以上；在本市无住房。
保障性住房申请人应当年满18周岁，具有完全民事行为能力。
第十六条 属下列情形之一的，不得申请保障性住房：
（一）已享受房改房、经济适用住房（安居房、集资建房），承租廉租住房、单位公房等政策性住房的；
（二）在申请前5年内转让自有住房、且超过本办法第十五条规定的住房困难条件的，但因特殊原因将原住房转让造成家庭住房困难的除外。
第十七条 符合住房保障条件的家庭，有下列情形之一的优先予以保障：
（一）城乡最低生活保障家庭；
（二）房屋征收范围内无经济能力回购产权调换房屋的被征收人家庭；
（三）具有本市城镇户籍、在房屋征收范围内居住，因公共利益被征收后，在本市内无其他住房的；
（四）政府引进的特殊专业人才和在铜工作的市级以上劳模、全国英模、荣立二等功以上的复转军人、烈军属、四级以上残疾人员家庭；
（五）放弃计划生育政策指标，或家庭成员中有计划生育后遗症的。
第十八条 本办法实施前已登记申请经济适用住房的家庭，纳入保障性住房统一登记，仍按原规则轮候。
第十九条 市、县（区）政府投资筹集的保障性住房，面向具有本市城镇户籍的中低收入住房困难家庭供应，并逐步扩大到新就业无房人员和来铜务工人员等群体。市政府每年确定一定比例的保障性住房，分别用于解决新就业无房人员和来铜务工人员的住房困难。
县、区政府投资，在乡镇居民点建设的保障性住房，就近面向辖区内具有本市农村户籍、且自愿放弃宅基地的中低收入住房困难家庭供应。
开发区、园区、企业投资筹集的保障性住房，面向辖区、企业内符合条件的人员供应。
机构投资者或房地产企业投资筹集的保障性住房，面向所有符合条件的人员供应。
第五章 配租管理
第二十条 保障性住房配租面积与申请人的家庭人口、代际关系等相适应，原则上3人以下（含3人）户安排建筑面积50平方米以下住房，4人以上（含4人）户安排建筑面积65平方米以下住房，高层适当放宽5至10平方米。
第二十一条 本市城乡户籍家庭申请保障性住房，向所在的社区（村）提出，并提交下列材料：
（一）《铜陵市保障性住房申请表》；
（二）家庭成员身份证件、户口簿、婚姻状况证明；
（三）家庭经济状况核定证明；
（四）其他需要提供的材料。
社区（村）经初审公示后报街道（乡镇、办事处）、县区政府逐级审核公示。
第二十二条 新就业无房人员和来铜务工人员申请保障性住房的，向所在单位提出，并提交如下材料：
（一）《铜陵市保障性住房申请表》；
（二）申请人身份证、户籍证明文件、劳动（聘用）合同、社会保险缴纳证明等；
（三）其他需要提供的相关材料。
所在单位经初审公示后，连同《铜陵市保障性住房申请汇总表》、对申请人的组合租赁安置方案、对入住人员以及提供材料的真实性予以保证的担保书和收入核定证明、单位营业执照复印件等，报市人社部门审核公示。具体审核办法由市人社部门另行制定。
第二十三条 市政府投资建设的人才公寓，由市人社部门负责组织审核和公示。
第二十四条 审核单位应当对申请人住房状况进行核查，市、县房屋权属登记机构应当提供便利。
保障性住房申请人应当如实申报家庭住房、收入和财产状况，声明同意审核机关调查核实其家庭住房和资产等情况。
第二十五条 经公示无异议的申请人，由市、县住房保障机构按住房困难状况、申请的时间、选择的保障性住房位置和相应的户型和房源情况，确定轮候顺序。本市城乡户籍家庭与新就业无房人员、来铜务工人员、引进人才分别排队轮候。
新增房源达到入住条件后，由市、县住房保障机构依轮候顺序向符合条件的申请人发放配租确认通知书。领取配租确认通知书的申请人，应当在30日内到指定的营运机构签订《铜陵市保障性住房租赁合同》，租赁期限为3年。因就业地距离房源地远等原因，声明不签订租赁合同的，可以继续轮候。未按期签订合同的且不主动声明原因的，视为自动放弃，3年内不得再提出申请。
第二十六条 保障性住房租赁合同应当明确下列内容：
（一）房屋的位置、面积、结构、附属设施和设备状况；
（二）租金及其支付方式；
（三）物业管理、水电气、通讯、电视、电梯等费用的支付方式；
（四）房屋用途和使用要求；
（五）租赁期限；
（六）房屋维修责任；
（七）停止住房保障的情形；
（八）违约责任及争议解决办法；
（九）其他约定。
第二十七条 保障性住房租金标准参照同地段、同类别商品住房市场租金水平确定，由市物价部门会同市住房保障部门、市财政部门测算，按年度向社会公布。
承租保障性住房的，租金支出超过家庭合理承受能力的部分由政府给予租金补贴。不同收入家庭租金支出占家庭收入的合理比例，由住房城建部门会同统计、民政部门确定。
第二十八条 开发区、园区、企业投资筹集建设、面向园区和本企业职工出租的保障性住房，由其自行组织审核、公示、配租，租金自主确定。配租情况应当报市住房保障机构备案，纳入全市保障性住房信息系统统一管理。
第二十九条 承租人应爱护并合理使用房屋及附属设施，不得擅自对房屋进行装修。因使用不当造成房屋或附属设施损坏的，应负责维修或赔偿。
第三十条 成片建设的保障性住房小区，物业管理服务由营运机构组建或选聘的专业物业服务公司或专业管理机构承担。物业管理服务机构在选聘物业服务人员时，同等条件下，优先聘用小区住户。
普通商品住房、棚户区（危旧房）改造、征迁安置房等项目中配建的保障性住房，纳入小区物业管理范围。
持有最低生活保障证、低收入家庭救助证的申请人承租保障性住房的，物业服务费按本市相关规定执行。
第六章 出售管理
第三十一条 具有本市城镇户籍的承租家庭，在租住满5年后，可以按政府指导价购买保障性住房。保障性住房出售价格，按照届时同地段、同类别普通商品住房价格的80%确定，由市物价部门会同市住房保障部门、市财政部门测算公布。
第三十二条 购买保障性住房应当签订书面买卖合同，明确出售价格、付款方式以及双方的权利和义务，付清全部房款后，向房屋登记机构申请办理房屋登记，权属证书附记栏内标注“保障性住房”，享有有限产权。
第三十三条 个人购买的保障性住房在向政府主管部门或相关建设单位付清房款满5年后方可上市转让或者出租，上市时，应当按届时同地段、同类别普通商品住宅价格和购买价格之间差价的20%缴纳增值收益，取得全部产权。
第三十四条 开发区、园区、企业、机构投资者建设的成套保障性住房，5年后方可分户出售，并执行本规定的出售价格和有关管理规定。
第七章 退出管理
第三十五条 承租人租赁合同期满需要续租的，应在合同期满前3个月提出续租申请，经审核符合条件的，签订续租合同。
第三十六条 承租人通过购买、获赠、继承等方式在本市内获得其他住房的，或在租赁期内超过政府规定的收入标准的，或不在本市就业和居住的，应当退出保障性住房。
承租人确有特殊困难不能退出的，经市、县住房保障机构审查同意，可以申请最长不超过6个月的延长期。延长期内，停止发放租金补贴。
第三十七条 保障性住房承租人有下列行为之一的，一经查实，立即解除租赁合同，收回保障性住房，5年内不得申请保障性住房：
（一）采取提供虚假证明材料等方式骗取保障性住房的；
（二）转租、转借的；
（三）改变保障性住房结构或使用性质的；
（四）无正当理由连续空置6个月以上的；
（五）拖欠租金累计6个月以上的；
（六）在保障性住房中从事违法活动的；
（七）违反租赁合同约定的其他情形。
采取虚假资料等方式骗租保障性住房的，依有关规定处以罚款。
第八章 监督管理
第三十八条 市、县（区）住房保障机构应当组织对承租或购买保障性住房人员履行合同约定的情况进行监督检查，有关单位和个人应当予以配合，如实提供资料。在监督检查中，住房保障机构有权采取以下措施：
（一）2名以上工作人员在至少1名成年家庭成员在场的情况下，检查保障性住房使用情况；
（二）对违法违规行为予以制止并责令改正。
第三十九条 市、县住房保障机构应当建立保障性住房档案，详细记载规划、计划、建设和住房使用，承租人和购房人的申请、审核、轮候、配租、出售以及违法违约情况等有关信息。
第四十条 承租人隐瞒或伪造住房、收入等情况，单位为申请人出具虚假证明材料，骗取保障性住房的，由有关部门对承租人和直接出具虚假证明材料的主管人员及直接责任人依法依纪追究责任。
第四十一条 房地产中介机构接受委托，代理保障性住房转借、转租，或者代理未经审核同意的保障性住房转让的，由相关部门依法对其进行处理。
第四十二条 保障性住房的规划、计划、建设、分配、使用和管理工作接受社会监督。有关部门接到对违法违纪行为进行投诉、检举的，应当依照各自职责及时核实并作出处理。
第四十三条 住房保障机构及其主管部门、其他有关行政主管部门工作人员违反本办法规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿或者侵害保障性住房申请人、承租人、购买人合法权益的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任。
第八章 附 则
第四十四条 本办法自发布之日起施行，有效期五年。市政府原发布的保障性住房相关政策与本办法不一致的，执行本办法。
