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《漂移的证据法》述评/秦德良

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 15:09:37  浏览:9728   来源:法律资料网
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《漂移的证据法》述评

秦德良

《漂移的证据法》是达马斯卡的名作之一,在美国很有影响。作为一个先生活在大陆法系传统的南斯拉夫,而后又工作于英美法系传统的美国的法学学者来说,达马斯卡更能看清两大法系的优缺点,他将大陆法系重视法学系统、严密的理论逻辑,并从中寻找司法理论根据的司法传统与英美法系重视具体判例和司法经验,不注重系统、严密的法学理论,主要从判例中找寻司法理论根据的司法传统融于一体,使他的著作更有深刻的理论性与司法实践性,因而容易得到两大法系的法学理论者与司法者的认同。《漂移的证据法》一书体现出了这种风格。本文试图在综述此书内容、特点的基础上,进行简要评析。
一、《漂移的证据法》主要内容综述
全书主要讨论了四个问题:(一)英美证据法在事实认定规范方面的三大特征;(二)支撑英美证据法事实认定特殊性的三大支柱;(三)三大支柱的制度性转变;(四)英美证据法的未来。
(一)英美证据法的三大特征
与大陆法系的事实认定模式相比,在事实认定的规范方面,英美证据法有三大独特的特征。第一,证据规则的复杂性,不仅远比大陆法系的证据规则复杂,而且与一般社会实践中常规调查方法明显不同;第二,对事实认定者所见所闻的证据材料进行预先筛选,最明显表现是以证据证明价值可能被夸大或者使裁判者产生偏见为由而拒绝采纳有证明力的证据材料;第三,对事实认定者的证据分析活动(证明力评价)进行控制的明显意图。
(二)支撑英美证据法事实认定特殊性的三大支柱
“普通法事实认定模式的特殊性,主要不是来自于证据规则,而是来自于适用这些规则的方式。”[1][P4] 英美法系的大部分证据规则,大陆法系证据法也有,最大不同在于英美在三大审判制度性背景中适用这些规则,形成了以可采性为核心特色的证据规则体系。
第一大支柱,二分式的法庭审判结构。
二分式法庭即审判法庭分裂为非专业和专业两部分,非专业的陪审团负责事实认定,而专业法官负责法律适用,是支持英美事实认定制度的一个合理根据。有限可采性规则和证据指示主要服务于陪审团的集体评议;可采性规则不仅可以防止非专业的陪审团对事实认定出现实体性的错误,而且对不可预测的陪审团的秘密裁决提供合法性的事前支撑;排除规则在英美事实认定模式中的重要地位主要与审判法庭的分化有关。
第二大支柱,集中型诉讼程序。
诉讼程序的集中化产生的时间压力要求“愿意根据事先未受审查的证据作出裁判的英美
程序”确定证据制度中那些需要删除和修改的内容。与片段型诉讼程序(分段审判式)相比,集中型诉讼程序(即日审判式)需要限制证据总量;排除传闻证据;对延迟提交的证据予以排除。同时由于未经真实性审查的大量证据提交给事实认定者,这要求事实认定者需要具有处理复杂多变的证据信息的能力,因此,造成了英美证据法偏爱口头证据胜过书面证据,并形成了一套复杂的关于口头证据的规则。
第三大支柱,对抗式诉讼制度及其所产生的当事人对诉讼活动的强有力影响。
对抗制是指程序活动由当事人控制,而裁判者基本上保持被动的裁判制度,在事实认定范围内,意味着由诉讼当事人及其律师负责寻找作为证据的材料,并决定什么样的事实必须提交证明。事实认定者在证明过程中的被动性以及当事人与其律师的主动性是对抗制的核心特征。
“关于英美对抗制诉讼制度对事实认定制度的影响的分析,既可以独立于集中型诉讼程序,也可以独立于二元审判法院。”[1][P103]
本部分是全书重心所在,作者主要得出两个结论:首先,当事人对程序活动的控制特别是对收集证据和进行证明的控制极大地影响了证据思维,造成了由当事人自我利益驱动的事实调查在很大程度上偏离了追求客观知识的理想调查模式。其次,当事人对诉讼事由的控制对事实认定模式也产生了积极的影响,表明了英美司法制度对当事人控制事实认定模式的普遍依存与其独特的程序目标有关。具体论证如下:
第一,竞争性事实认定制度(当事人控制的事实认定制度)在证明过程中关于控制权的分配对有关证据的各种活动确实有着特别的影响力。(1)在英美法系的竞争性事实认定制度下,与大陆法系的职权化事实认定制度不同,“事实认定分为两个截然对立的证明主张——原告方的和被告方的,而且都是由其律师指挥的”[1][P108],证明手段两极化趋势明显,以致可能存在“证人各为其主”;(2)对待证明手段的这种态度对证据风格产生了很大影响,在审查证明手段中,由于证明手段与当事人的密切联系程度,为了防止作为法庭裁判之依据的事实材料被歪曲或是虚假的可能性,对信息来源的可靠性进行审查尤其为竞争性事实认定制度所亲睐,交叉询问与否定传闻因而成为重要的证据规则;(3)竞争性事实认定制度下,在证明责任上具有明显的对抗制印痕,举证责任、说服责任都由当事人及其律师完成,而不象大陆法系程序环境下,形成一种单一的、一体化的证明活动;(4)“对抗制强化了英美证据法的证据排除倾向,也使非陪审团审判程序中有证明力之信息的排除合理化。”[1][P116];(5)对抗制条件下,证据法规则可以因为对抗的双方当事人的约定而有条件适用。
第二,当事人利益驱动下的司法调查和理性调查不同。(1)虽然证据法领域与认识领域具有高度的一致性,但“普通法证据制度所设定的调查方法既与司法外的调查方法相异,又与普通法世界外的诉讼制度所采用的方法相背离”,“主要原因在于当事人控制着证据的收集活动”。[1][P123]事实认定者的被动性以及当事人从自己利益出发向英美事实认定者传达信息的特色方式是英美的司法认识活动偏离普通认识实践的重要原因。(2)“英美法系收集证据和出示证据的方法不仅偏离了日常的决策方式,而且还与旨在获取唯一准确、可信之知识的调查模式所推荐的制度不协调。这种不协调集中表现在信息源的选择及对信息源的开发利用方式上——而这两者均是在审判前及审判中进行的”[1][P142]
第三,当事人对程序的控制范围。(1)对抗制下当事人对待证事实的控制,即在已经选定的诉因范围内确定诉讼事实轮廓的权力,对事实上认定方式也有一定影响。(2)“普通法系以相当一致的方式分配着程序的控制权:在整个司法范围内,当事人对诉讼事项的确定保持着程度大致相似的控制权。”[1][P152]因为英美当事人在所有的诉讼中均具有大致相似的诉讼事项决定权,所以对抗制事实认定机制天然地适合于作为一个整体的司法活动,结果是证据法具有普遍的适用性。
第四,司法程序目标观对程序控制权分配方式的影响。当事人对事实调查的强力控制在英美法系国家是各类诉讼中的标准做法,而在其他西方国家往往只能作用于民事诉讼。这与两大法系在诉讼程序目的观不同有关,这也表明诉讼程序目标对程序控制有一定影响。不同的司法目标为不同的程序控制提供支持。英美法系诉讼法通说认为,所有诉讼的终极司法目标是公正地解决争端或者冲突。刑事审判与民事审判都是解决争端的一种活动,各自的特定目标差别不大,在解决争端的基础上,“刑事诉讼通常也被认为是致力于保护与国家相冲突的个人权利,而民事诉讼则是为了实现公正”[1][P155]。而在大陆法系民事与刑事诉讼目标仍相互区别且截然分离,大陆法系视刑事司法主要是为了实现国家应对犯罪的政策,因而要求负责最终裁判的官员坚定地控制事实认定活动。因此,解决争端的程序目标“使得各类诉讼中当事人对事实认定活动的强力控制作用正当化:争议双方及其律师最为清楚构成争议的那些事实,他们也最适宜于担当证明的任务。”[1][P162]当然,解决争端的程序目标可能在事实认定过程中淡化证据信息的完整性和事实认定的准确性,因为解决争端的程序目标比追求真实的目标更重要,“认识论上最为理想的或最为称心如意的事实认定方法,仅仅在它们没有危害到解决纠纷的终极目标——公平而非‘真实’——时才被认可”。[1][P170]虽然如此,但“正是冲突解决观的卓越之处解释了,为什么竞争式事实认定形式虽然偏离了普通的事实认定方式但在英美国家却似乎更易为人接受,或甚至是最令人称心如意”[1][P173]“只要解决争端的观点能够把握英美法系的法律脉搏,证据法中的对抗制思想就将持续得到令人欢喜的有力支持。”[1][P174]
(三)三大支柱的制度性转变
“侵蚀这三大支柱的任何一个,英美证据法上最具特色之可采性规则的理论基础都会被严重削弱。然而,对三大支柱的侵蚀已经成为二十世纪的重要趋势。”[1][P176]
第一,陪审团的衰落。民事诉讼中基本上淘汰了陪审团,刑事案件中,陪审团的使用
也越来越少。因此,在大多数审判中,许多传统可采性规则的执行意义已经不大。“普通法证据法最古老支柱的装饰时下似乎胜过了它的实际功用。”[1][P181]
第二,审判中心模式的让位。第二大支柱的退化比第一大支柱的退化更严重。审前程
序的壮大使诉讼活动的时间压力已经基本解除了,在诉讼的开始与审判之间插入了几个重要步骤,典型的是证据开示程序。同时传闻规则的例外也越来越多。审前程序的壮大使审判中心模式让位,由此,“该支柱再也支撑不起原有证据大厦的重量了。使其避免在新环境中瓦解和崩溃的,只不过是授权由当事人律师进行的审判准备的独特模式。”[1][P187]
第三,当事人对诉讼活动的控制正在面临减弱的威胁。由于政府积极干涉理念的影响,
潜在的趋势是当事人对事实认定活动介入减少,官方单轨制调查对审判的影响正在加强。“对抗制本身也出现了衰退的迹象;对抗制生命力的主要来源即当事人自治行为的空间正在收缩。”“尽管第三根支柱的根基可能已变窄,但它还远未到崩溃的时候。除了传统和习惯势力的支持外,法院系统必须解决因案件负担过重而导致的拥堵,这种迫切需要也勉强维持着对抗制在目前的存在。”[1][P197]
(四)英美证据法的未来
英美法系在证据法方面的特殊性依存于审判制度背景的生命力,三大支柱已经处于正在衰败的过程中。事实认定方法的科学化正在逐步取代传统的依靠证人的事实认定方法,而由于大量科学信息证据的使用将可能彻底改变英美法系的诉讼环境,进一步导致三大支柱的瓦解。因此,证据法面临的危险是“渐变成过时的古时摆设和被禁闭在司法城堡地牢里的知识珍本。”[1][P199]“事实认定的伟大变革摆在了所有司法制度面前,这些变革最终可能与中世纪末期出现的改革一样重要。”[1][P210]但是,“普通法证据法正在崩塌的支柱,最有可能经本国泥瓦匠及本土的其他建筑材料得以修复或取代。”[1][P212]而不是从大陆法系证据法去寻找资源,毕竟英美法系国家与大陆法系国家有着不同的制度基础和政治传统。
二、《漂移的证据法》的特点
首先,运用比较方法,在与近现代大陆法系证据制度及其运作的审判制度性背景的比较中,勾画出了英美证据法的三大特征,支撑三大特征的三大制度性支柱,并从三大支柱变化的现实,预测了英美证据法的悲观的未来。
其次,全书高屋建瓴,综合了英美证据法发展史,影响英美事实认定制度的重要因素两种研究进路,运用了模型分析方法,成功地将英美证据法归纳为三特征,三制度性支柱,避免了Wigmore、J.B.Thayer、E.Morgan等学者从单一进路上研究而带来的在该问题上的片面性,为其证据法会“飘移”的结论打下了坚实的逻辑基础。在对支撑英美证据法的三大支柱的分析中,作者首先将事实认定模式分为当事人主义式与职权主义式两种,后将两大法系事实认定模式在不同支柱下的表现形式分为不同模型,即认定事实主体方面的一元法庭与二分式法庭,认定事实时间方面的集中型与片段型,认定事实过程方面的竞争型与职权型。两种研究进路的综合以及模型分析法的运用有助于比较全面、清楚、明确地叙述、论证英美证据法的特征、支柱、变迁与未来。
再其次,全书重点突出,详略得当,资料丰富,信息量大。以当事人主导诉讼为基础的对抗制是支撑英美证据法的核心。作者运用了七十余页篇幅进行论述,而对其他两大支柱论述则较少。全书引用了大量权威的大陆法系与英美法系的诉讼法、证据法著作、判例以及相关法哲学文献,既增强了全书论点、论据的说服力,又显示出了较高的学术品位。
最后,全书理论性强,自成一完整、清晰、严密的逻辑体系,语言简洁流畅,绝无废话。作者融合了两大法系学者之长,既重视理论以及理论的系统性,同时又不忽视证据运用的司法经验。与大陆法系学者的证据法著作如《证明责任论》、《现代证明责任问题》相比,其论题大,论证充分,体系严密,思维宏大,对英美诉讼证据判例引证较多,用较小的篇幅、精练的语言深刻地概括了两大法系证据法的异同以及英美证据法的特征、支柱、变化和未来,使读者很容易对此有清楚、明白的理解和认识,不失为大家手笔。与英美法系学者的证据法著作如《麦考密克论证据》、《刑事证据大全》、《证据法的经济分析》,Cross on Evidence等证据法专著相比,其研究进路的全面、论题的博大、理论的逻辑严密、体系的完整,在英美法系证据法著作中迄今大概极其少见。
三、简要的评价
在叙述本书的特点时已经对此书作出了一定评价,本部分主要从本书内容进行评价。
第一,全书的基本观点中,关于英美证据法的三特征、三支柱、三支柱变化的看法及分析应当说是比较中肯的。
在英美法系国家,证据法是最受推崇的部门法之一,而在大陆法系国家,证据法往往仅仅是诉讼法的部分内容。英美证据法的重要性很大程度上源于英美事实认定的特殊性,而这种特殊性是由英美独特的审判中心主义下的陪审制、集中型诉讼、对抗制三大支柱的制度背景所决定的。大陆法系国家在这三方面确实与英美法系国家不同,在大陆法系国家表现为:参审制、片段型诉讼、职权式诉讼。
英美法系国家事实认定制度不仅与大陆法系国家的很不相同,而且也迥异于探求科学知识的理性方法。英美事实认定制度以可采性为核心,重点对证据能力进行规范,由此形成了技术性很强的复杂的证据规则。律师不仅要认真掌握这套技术规则,而且还要在法庭论辩中熟练运用。事实认定过程本身必须遵守这套规则,否则由此取得、提交的哪怕是客观真实的证据也可能会不被采纳。大陆法系国家从英美法系移植了不少证据规则,以致于两大法系证据规则已经没有太大的不同,所不同的是适用这套规则的审判制度环境,英美法系三大审判性制度环境造就了英美法系证据法的三大独特的特征即复杂的证据规则,由法律适用者对事实认定材料进行预先审查以确定是否应将其提交给事实认定者,通过复杂、完善、人性化的证据规则对事实认定者的证据评价活动进行控制,以避免实体性错误并对事实认定者不说明理由的裁判的合法性提供支撑。
进入20世纪后,追求诉讼效率的理念上升以及两大法系互相融合的趋势明显,导致支撑英美事实认定制度的三大支柱的变化:陪审制适用范围越来越窄,集中型诉讼也因审前程序的壮大而衰落,对抗制因政府干预主义的渗透而出现了衰退迹象。
三特征、三支柱为18——19世纪的英美证据法所独有,作者通过与大陆证据法而不是与教会证据法相比较而得出的结论,符合英美证据法与大陆证据法的实际。三支柱变化的观点基本符合当今英美证据法现实。
第二,作者对英美证据法未来的预测有一定的合理性,但有的结论值得进一步探讨。作者认为,20世纪以来,由于支撑英美证据法的三大支柱发生了变化以及随高科技在事实认定制度中的运用而产生的事实认定的科学化将促使英美证据法发生质的变化而面临一个不可预测的危险的未来。这种变化,作者认为,将如同中世纪末期教会证据法被近代证据法所取代一样是质的变化,英美现存的以可采性为核心的证据规则将成为证据法的历史知识,但英美证据法的重构不可能到大陆法系证据法中去寻找资源,因为两大法系在政治基础、文化传统方面有很大不同,英美证据法的未来虽然不可预测,但至少应受到科学证据的强烈影响并且英美证据法的支柱只能由英美本土的泥瓦匠运用本土的建筑材料得以修复或取代。作者对英美证据法未来的观点的合理性在于,证据法的未来应该考虑科学证据的因素,未来以及未来的支柱应该从英美本土实际出发进行整合。这显示了作者对历史和现实的尊重,这与作者有在两大法系国家长期生活经历,了解两大法系国家证据法理论及实务有关。
英美证据法历史经历了由神告知真实到通过事实认定者的理性发现真实的历史,就后一阶段而言,英美证据法经历了以关联性为中心到以可采性为中心的演变。从证据种类的角度来看证据法的历史,可以说经历了书证中心、人证中心。目前英美法系国家基本上是人证中心,一般认为,未来证据法的发展是以物证和科学证据为中心。
以物证和科学证据为中心的证据法究竟会对英美证据法带来什么样的未来?作者的估计未免过于悲观。三大支柱的确发生了变化,但是,陪审制从根本上退出历史舞台的可能性不大,毕竟这是司法民主的体现,冲击陪审制足以让人对整个英美“平等、自由、博爱”的政治哲学产生怀疑。实际上,在事实认定科学化的情况下,可以采用专家陪审团取代普通陪审团;集中型诉讼的确因审前程序壮大而萎缩,但审前程序本身也带有对抗性,审前程序壮大的目的除了追求诉讼效率、客观真实外,还为了减弱不当的竞技性司法,以实现科学的对抗,而科学的对抗同样需要复杂的证据规则;对抗制本身虽然有所衰退,但作为英美诉讼制度的核心不会消失。从英美诉讼制度数百年的历史可以看出,对抗制是英美区别于大陆法系的关键,一直在英美发展良好,但对抗制也存在着如何规范的问题,早期的竞技性司法逐渐被控制,对抗制走向更科学更合理。事实认定的科学化也不一定取消对抗制,专家证人的大量使用可以保证对抗制的良性运作。
笔者认为,三大支柱的变化不是根本性的。对抗制将是永恒的,只要对抗制存在,即使事实认定科学化,也不足以导致英美证据法的毁灭性变化。
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   【内容摘要】 近年来,检察建议参与加强和创新社会管理,在全国检察机关都受到了高度重视和广泛运用,仅2011年就发出检察建议逾3万件。正义网、检察日报等媒体的报道勾勒出了检察建议参与社会管理的现状和框架。限于目前理论上对检察建议的职能属性有所争议,认识不一,实践中也存在着不同形式,影响到媒体对其描述不够清晰。检察建议,作为检察权的附属职能与现实价值有目共睹,是连接司法控制与行政规制的一段桥梁,能较好地弥补社会管理在公共规制领域中的漏洞与缺陷。在当前参与加强和创新社会管理的的进程中,检察建议亟需进一步规范发展。
   【关键词】 检察建议 检察权 社会管理 正当性

   加强和创新社会管理的根本目的,是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业,为党和国家事业发展营造良好社会环境。[ 胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上讲话。见:新华社记者徐京跃,李亚杰,周英峰报道:扎扎实实提高社会管理科学化水平,建设中国特色社会主义社会管理体系,http://newspaper.jcrb.com/html/2011-02/20/content_64521.htm,2012年2月10日访问。]肩负法律监督职责与维护社会公平正义的检察机关,积极参与加强和创新社会管理,积极构建和谐、有序、法治、诚信的经济社会,深入推进检察工作科学发展,责无旁贷。最高人民检察院根据检察工作的职责权能与实践经验[ 徐日丹:最高人民检察院法律政策研究室陈国庆主任就《人民检察院检察建议工作规定(试行)》答记者问,《检察日报》,2009年11月18日第3版。
],在《人民检察院检察建议工作规定(试行)》(后简称《规定》)的第一条中规定:检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定,在履行法律监督职能过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式。可见,检察建议是检察机关为了更好地履行法律监督职能,实现执法办案与社会效益、法律效果与社会效果、秩序正义与社会公平的统一,根据法律与政策对检察职权的规定和指引,逐步形成的一种有效的检察权运行机制的表现形式。因此,检察建议不但是立足检察职能,拓展检察机关参与加强和创新社会管理的方法途径,而且是完善检察环节维护群众权益机制的经常性、根本性工作,更是检察机关扩大监督效果构建和谐秩序的重要手段。
   一、检察建议参与创新和加强社会管理的现状
   (一)运用广泛
   近些年来,全国检察机关通过在办案过程中坚持“打防并举”、“惩教结合”、“重在治本”的方针,立足检察职能,抓住在执法办案中发现的社会管理突出问题,以提出检察建议为切入点,把检察建议作为社会管理的“助推器”,扩大法律监督成效,参与和加强社会管理,帮助政府职能部门及其他行业实现管理规范化和监督彻底化,取得了良好的法律效果和社会效果。据统计,2006年全国各级检察机关共发出检察建议20288件,2007年发出检察建议26281件,2008年发出检察建议36371件。[ 参前注2。笔者在正义网上以关键词“社会管理”搜索到文章1032篇,以“检察建议”搜索到3187篇,随后以“检察建议、社会管理”搜索,查得文献44篇,基本上反映了全国各省域结合办案提出检察建议的情况,2012年2月28日最后访问。]2009年9月《规定》发布后,检察建议在全国检察机关参与加强和创新社会管理中,得到了广泛运用,一年多时间里共发出检察建议逾3万件。[ 戴佳:《〈民检察院检察建议工作规定(试行)〉下发以来 全国共发出检察建议逾3万件》,《检察日报》,2011年2月22日第1版,该统计数据的起止时间以及是否含有适用于诉讼程序的检察建议无相关资料查证。不过,该检察建议数量与2010年最高人民检察院工作报告提到的提起公诉人数1148409相比约为0.26%。2010年最高人民检察院工作报告检察机关结合办案向有关单位和部门提出预防建议55628件,对涉及国家和社会公共利益的案件督促起诉33183件,支持起诉21382件,对侦查活动中的违法情况提出纠正意见33836件次,纠正羁押、看管等刑罚执行不当、脱漏管11893人次,总数近16万件,均远远高于3万件。]以上海市检察机关为例,在2008年1月至2010年6月,就先后制发检察建议书2438份,其中涉及社会综合治理、推进依法行政的检察建议1500余份,同时对行政机关制发的检察建议占比逐年上升。[ 林中明:上海:检察建议共享平台“浮出”水面,http://www.jcrb.com/jcpd/jcyw/201009/t20100903_412720.html,2012年2月20日访问。]
   (二)效果显著
   从实践情况和相关的宣传报道看,均反映出检察建议作为服务经济建设、化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的检察服务手段,为政府及其行政部门研究部署当地政策,制定和采取针对性强的法律措施提供参考,帮助相关单位查漏补缺,实施更为有效的管理手段出谋划策,对于促进经济转型发展与社会和谐稳定,建设法治型的社会管理,发挥了不可替代的作用。如:2010年,上海市检察机关制发检察建议书118份[ 一说上海市检察机关2010年共向该市各级行政、司法机关等单位制发检察建议书870份,笔者判断可能由于该数据把适用于诉讼程序的检察建议计算在内出现的差别。见:王斗斗:检察建议助力社会管理,http://www.legaldaily.com.cn/zt/content/2011-03/12/content_2512900.htm,2012年2月10日访问。另外,相关文本中对检察建议的统计数据是否有类似情况无相关资料查证,后同。],涉及世博安保、医疗卫生、金融航运、城市管理等诸多领域,为上海世博会的顺利召开和多项社会管理工作的改进与创新提供了有力措施;[ 林中明,蔡顺国:上海:118份检察建议书促进社会管理工作创新,http://news.jcrb.com/jxsw/201101/t20110124_492105.html,2012年2月10日访问。又见施坚轩:118份检察建议书带来的效应,载《上海人大》,2011年第4期,39-40页。]山东省检察机关提出检察建议1607份,仅针对国有土地出让金收缴中的问题就协助有关部门为政府收缴土地出让金52.6亿元;[ 参前注4。]江苏徐州市检察机关发出检察建议199份,促进了129项相关社会管理制度得以完善。[ 唐颖,李影,陈起扬:徐州199份检察建议促129项社会管理制度完善,江苏法制报,2010年11月11日。]
   二、检察建议参与加强和创新社会管理的根基
   有学者认为,在司法实践中,司法建议(包括检察建议,笔者注,后同)的运用远远超出法律规定,而且适用于各种领域,成为司法机关积极参与社会治安综合治理的重要方式。[ 徐昕:司法建议制度的改革与建议型司法的转型(IAJS司法改革研究报告第3号),《学习与探索》,2011年第2期。]学者强调,“司法具有强大的功能,司法机关立足自身特点,充分发挥司法职能,是促进社会管理创新的最佳手段。因此,司法应通过间接的方式参与加强和创新社会管理……”。[ 徐昕,卢荣,黄艳:中国司法改革年度报告(2011),《政法论坛》2012年第2期。] 有专家认为,能动司法观念促使司法建议在我国局部地区行政审判活动中取得积极成效,不仅优化了司法的外部环境,还可能孕育着行政诉讼观念的重大变革。[ 章志远:我国行政诉讼司法建议制度之研究,《法商研究》,2011年第2期。]有实务人士认为,检察建议并不是检察机关的法定权力,其效果最终取决于被建议相关单位的合意和协作,因而是一种参与社会管理的软法机制。[ 项谷,姜伟:检察建议:一种参与社会管理的软法机制,见:《中国检察官》,2012年第7期。]
   (一)溯源检察建议
   在检察实践中出现建议书的监督方式,可追溯到上世纪五十年代,当时我国吸收苏联检察机关的一般监督权认识后,把检察建议作为检察工作的组成部分。[ 杨书文:检察建议基本问题研究,见:《人民检察》,2005年,第9期(上)。]1978年,检察机关恢复重建特别是中央提出对社会治安实行“综合治理”的方针后,检察建议得以广泛运用和发展,并成为防止和减少犯罪的主要形式和手段之一。1998年8月3日,中央社会治安综合治理委员会《关于成员单位参与综合治理的职责任务的通知》,将结合办案“分析掌握各个时期、各个行业的职务犯罪、经济犯罪以及其他刑事犯罪特点,提出预防犯罪的建议,推动有关部门建立规章制度,堵塞漏洞,完善防范机制”,规定为检察机关的一项任务,各级检察机关积极开展了检察建议工作。[ 参前注2。]检察工作实践证明,检察建议不只是检察机关预防和减少犯罪的重要手段,也是社会综合治理的重要一环,是一项重要的检察工作。
   (二)检察建议的属性
   检察建议是具有中国特色的好制度。[ 同法院的司法建议制度一样,检察建议制度也是一个中国特色的好制度。参见:姜明安:关于司法建议的认识,《人民日报》,2007年3月20日第10版。]但是,对于检察建议的职权属性是权利或者权力[ 参前注14。学者认为,我国主要采取“权力监督+权力制约+非权力监督”的模式。“非权力监督”是非权力部门对权力的监督,它与“分权制约”的区别主要在于“分权制约”中的“制约”来自于权力部门,故该“制约”是一种“权力”;而“非权力监督”中的“监督”则来自于非权力部门,故该“监督”是一种“权利”。见:朱孝清:中国检察制度的几个问题,《中国法学》,2007年第2期,109页以下。],却有着不同的看法和认识。基于检察机关履行国家法律监督的职权观点,检察建议源于检察制度的“一般法律监督”性质[ 有人认为,源于苏联制度模式的我国检察权,具有普通的法律监督属性,“通过监督法律实施的权力行使形式,实现法律对社会秩序的维护”,“对于一般违法行为,则需要具体法律规定予以限定”,“只有严重违反法律,且有严重后果的行为,才纳入监督自己的范围”,“对行政机关及其工作人员一般渎职,尚未构成犯罪的,检察机关可以采取纠正违法通知、检察建议等形式,予以督促纠正”。见:孙光骏,康均心,伍学文等:检察权与检察职能,载张智辉主编:《中国检察》(第18卷),中国检察出版社,2009年10月,52页,64页,71-72页。],检察建议因而有着监督属性,后来由于一般法律监督的泛化而被逐步弱化。检察建议的这种历史演变是“职权说”或者“监督说”的反映形象。在参与社会综合治理的立场中,人们则认为检察建议是检察机关作为社会综合治理的成员单位,被赋予的一项社会职责和管理义务,通过履行职责,发现法律与机制中的漏洞,提出建议,因此具有促进法律正确实施、预防和控制犯罪的作用。由于这种职能是检察机关作为国家的权能组织的存在而存在的,不因为检察权的属性或者权能配置而发生根本性变化;也就是说,检察建议伴随检察机关的设置而产生,因而应当被视作一种权利。这种观点可称为“治理说”。在创新社会管理的背景下,通常认为检察建议是检察权的职能延伸,伴随有监督的属性,是扩大办案效果、实现社会效果的良好方式。这种观点可称为“延伸说”。“综合说”的观点认为,检察建议具有法律监督与综合治理的性质,主张将检察建议分为履行法律监督职能的检察建议与履行综合治理职能的检察建议。[ 陈为钢,顾文虎:检察建议的基本理论问题,见:《上海政法学院学报:法治论丛》,2009年第3期。]在“综合说”的主张中,有的认为检察建议是检察权的内容之一,是法律监督职能的自然延伸。然而,在《规定》第一条中定义的检察建议,即明确为“完善社会管理、服务”的建议,以此与第一种情况相区分即诉讼程序中针对司法职能行为提出的、具有履行监督职能或者纠正违法行为的检察建议。因此,“综合说”应当被划入“延伸说”的阵营。
   还有一种记述性的观点,认为检察建议是检察机关在依法履职过程中,针对有关部门和单位存在的问题,提出相应对策,督促其改进、完善和规范,以预防和减少违法犯罪的非诉讼形式的检察活动。[ 王斌:检察建议研究,《中国刑事法杂志》,2009年第11期。]事实上,将检察建议表述为“检察活动”本身也比较含糊,如不进一步说明检察活动的内涵甚至类型,也就难以准确认识检察建议。在《规定》第一条中,表述检察建议是“一种重要方式”,从而避免了对检察建议职权属性的争议。同时,《规定》的表述区分了原来的监督型和服务型两种检察建议,明确检察建议仅限于服务型的检察建议。有人因此主张将监督型的检察建议改为“检察意见”,这种区分从侧面反映了检察建议的属性。
   1、检察建议是一种法律监督权吗?
   检察机关对非司法性质的单位提出的检察建议,体现了检察机关的司法外职能。有学者认为,检察机关作为政府的代理人,作为《宪法》所确定的法律监督机关,有权针对涉案单位、有关主管机关或者其他有关单位违背国家和公共利益的行为,向该机关单位及其上级主管部门发出检察建议。[ 参前注10。]笔者认为,上述说法,并没有明确检察建议是一种政府代理行为,抑或是法律监督行为。从语句的并列关系看,应该是二者皆有。
   按照“延伸说”的观点,检察建议被视为伴随有法律监督的属性。若如此,这种“监督属性”又体现在什么地方?是否因为该建议是检察机关提出的,要求被建议对象完善制度、查赌漏洞就有了监督属性?类似的情况,如法院的“司法建议”,是否就具有“司法属性”?[ 能动司法观念的兴起,促使原本处于边缘化地位的司法建议制度上升为行政审判的中心制度以满足行政纠纷解决之需要和回应行政审判尴尬之处境。行政诉讼司法建议制度的运作成效并不完全以行政机关的回复率为衡量标准,司法建议能否有效说服行政机关才是问题之关键。见:章志远:我国行政诉讼司法建议制度之研究,《法商研究》,2011年第2期。
]果真如此,能否赋予检察机关对被建议单位启动某种规定的程序、实施检查措施或者现场核查方法?笔者还以为,“延伸说”将难以面对“公权法定”的诘难。
   在“治理说”中的检察建议,则不能划为法律监督的范畴,否则会导致监督权的泛化,监督权力无限扩张。检察机关的法律监督权限设置,虽然是人大构建政体制度和授权配置,但是一种作为专门国家机关的法律监督形式,既非“法律实施监督”,也非“一般法律监督”。对法律实施的检查和监督,由全国人大常委会在“监督工作计划”中予以安排和执行。同时,由于检察建议的广泛适用,不宜赋予其法律监督的属性。笔者不赞同检察建议的“延伸说”,一是词语本身的不准确性,再者专门法律监督也不能延伸为一般法律监督,适用范围的扩大本身就可能导致正确判断的失效。
   2、检察建议是一种社会管理权吗?
   在创新法治型的社会管理语境下,检察建议应逐步形成为一种法定的、专业性的社会管理参与权利,而不仅仅是作为社会组织的一般性权利。将检察建议划为不具有法律监督属性的社会管理参与权利,这与检察权本身具有监督属性的司法权并不冲突和发生矛盾。
   事实表明,司法建议(含检察建议,笔者注,后同)已经超出执法办案本身,不再局限于“一案一议”,而是着眼于在某一时期、某类案件中发现普遍性、倾向性问题,提供系统的“解决方案”。[ 杨金志:上海:司法建议书成“社会啄木鸟”,http://news.xinhuanet.com/mrdx/2010-01/08/content_12775811.htm,2012 年2月26日访问。]有学者继而认为,司法建议适用范围、对象、参与主体的自行扩张,源于司法体制的深层特质,司法建议是“建议型司法”表征;[ 参前注10。]由于司法能动性要求,司法建议由边缘制度受到重视,上升为行政诉讼的中心制度,司法类型是“建议型司法”。[ 章志远:我国行政诉讼司法建议制度之研究,《法商研究》,2011年第2期,转自
 http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_67777.shtml,2011年2月25日访问。]对此,笔者不完全赞同。司法建议虽然是司法外职能,准确讲是司法权的伴随职能和附加价值,是一种专门性的社会管理性质的职权反映或者权利载体,但并不能以此推断司法类型是“建议型司法”。一是行政诉讼仅仅是“三大诉讼”之一;二者司法建议也仅适用于司法过程中较小区域,不能以偏概全、本末倒置;最后,司法本身的中立、裁断与公正价值,是不应当也不会被其附加价值所遮蔽。这种说法的根本问题,在于含糊了“司法”与“社会管理”的不同属性。当然,从更广泛的意思上讲,司法也可以认为是社会管理的一项措施,社会管理也可以采用“建议式”的策略。因此“司法建议”不但不是“建议型司法”,而且也不能完全作为“建议型管理”,笔者认为以“专门参与型管理建议”的称呼较为贴切。
   不容置疑,检察建议是一种非诉讼的法律活动,类似地,针对单位甚至普通人群的专业建议中,还有“以案说法”、“律师支招”、“警官提醒”等。检察建议就是一种专门机关参与社会管理的建议权利,是伴随检察机关立足职能参与社会管理而发挥作用,是检察机关扩大办案效果的一种形式,不是检察机关执法办案活动本身,体现了其作为检察权运行的附加价值与专业地位,不应被划入监督权的范畴。
   3、检察建议是社会管理第三条路径的参与方式
   检察建议是引导和促进社会管理的加强与完善,并不能直接引起被建议对象的管理措施与手段的变化,就如司法建议并不能代替司法本身一样,因此还不能视这种建议为管理权。但是,如果把检察建议作为管理对象参与管理一样看待,检察建议的专业价值和附属于检察权的伴随职能也将难以发挥。因此,检察建议应逐步形成为一种法定的、专业性的参与社会管理的权利。
   检察建议是一种“协同式”、“增值型”的参与社会管理的建议权利。检察建议并不针对个人,可规定接受检察建议的机关、单位或者组织,应予以说理回复或者接受建议的反馈,充分调动和全面发挥参加社会管理的应有作用。在社会管理的法律理论交流中,宋亚辉博士认为社会管理在公共规制领域主要体现为规制路径——行政规制与司法控制——的创新,提出选择两种路径合作的第三条路径,实现双路径接轨和更为深入合作规制。[ 宋亚辉:公共规制中的路径选择研究——行政规制、司法控制抑或合作规制?见:第六期中国法学青年论坛第一单元实录,http://www.lawinnovation.comhtmlqnfxhg5985.shtml,2012年2月28日访问。这是一个宏大的理论题目,中国政法大学法学院副院长刘飞教授点评讲,作者第三条道路的核心思想一是在行政规制中引入“软法”思想,改变传统的命令——控制模式,二是在司法控制中引入行政规制确立的技术标准与规制政策等,都需要经过更为细致的论证。]据此,可设想检察建议是第三条路径的一段桥梁,能够较好地连接司法控制与行政规制,从而弥补社会管理在公共规制领域中的漏洞与缺陷。
   三、检察建议参与加强和创新社会管理的规范发展
   在中央部署和决策司法体制与工作机制改革的指引下,检察建议的广泛运用和取得的显著成效,一方面是社会管理的现实需要,另一面也是检察机关职能发展和创新探索的结果。最高检制发的《规定》,从七个方面规范了检察建议工作,既是“重要成果”又是“工作路径”。[ 参前注2。]《规定》发布后,全国各地检察机关相继制订了一些操作性的规程,贯彻和指导检察建议工作的具体有效开展。如,上海市院制发了《关于加强检察建议工作的若干规定》,进一步完善了检察建议的工作程序,明确了对重要法律政策适用存在偏差、执法不规范以及行政管理中存在的管理缺失、制度缺陷等15类应当提出检察建议的情形。[ 除上海市院外,河北省院制定了《河北省人民检察院检察建议工作实施细则(试行)》,就工作程序、责任分工、时限要求等方面作了规定;山东省院制定了《山东省检察机关检察建议工作规则(试行)》、《山东省检察机关预防职务犯罪检察建议暂行工作办法》、《检察建议考核标准及备案考核依据》、《检察建议工作文书》等规定;浙江省杭州市萧山区院制定《检察建议书》等检察机关各类法律文书的使用规定,规范《检察建议书》、《检察意见书》、《纠正违法通知书》等法律文书的适用范围、格式内容、审批程序、送达与反馈等。见:戴佳:检察建议助推社会管理,2011年2月22日第3版。北京市院制定《北京市检察机关检察建议工作实施细则(试行)》,规范检察建议的适用对象、原则、程序、跟踪落实。探索实行检察建议分类管理,建立跟踪落实、抄报同级党委和综治部门等工作机制,定期对检察建议进行综合分析和评估。见:马剑光:完善五项工作机制 参与社会管理创新,http://newspaper.jcrb.com/html/2010-11/30/content_59021.htm,2012年2月24日访问。]
   检察建议是检察机关参与社会管理原则的生动实践和具体体现。在《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》中,最高检强调要切实发挥检察建议的作用:一是对执法办案中发现的社会管理漏洞和制度缺陷;二是对社会管理中的普遍性、倾向性、苗头性问题,在深入调查研究后均要提出治理对策建议。为更进一步完善和发挥检察建议的职能作用,应逐步形成提出检察建议的工作方式、管理与运用机制,明确把检察建议作为执法办案的一种补充方式,充分发挥好检察建议作为问题-对策服务型的管理建议,促进探索和实现司法控制与行政规制的密切合作。
   (一)检察建议的适用情形
   在《规定》的第五条,规定了检察机关发出检察建议的六种情形;实际工作中,主要可归纳为两种情形,一是对执法办案中发现的社会管理漏洞和制度缺陷;二是对社会管理中的普遍性、倾向性、苗头性问题。
   目前,检察机关也主要是向政府及其职能部门发出检察建议,也有向司法职能单位如法院、公安及羁押看管场所的,还有部分是针对发案单位及其主管部门。对于非执法单位如企、事业等涉案的单位组织,检察机关主要是针对其制度漏洞和管理缺陷提出建议;对于行政执法、司法机关,检察机关则是通过分析执法、司法活动中的倾向性、苗头性问题,提出整改措施的建议;检察机关还可能是对非诉讼程序解决机制(ADR)进行调查分析,提出一些有助于公平和正义的规范性文本;最后,检察机关对开展职能工作中发现的一些专门性较强的业务问题,也可以年度报告或者情况反映的形式出现。
   (二)提出检察建议的工作方式
   从检察建议参与社会管理的实践情况看,提出检察建议的发现问题的渠道主要有:个案分析和类案总结、开展专项调研、参加专题座谈会或听证会等。
   1、个案分析和类案总结
   通过对办案中发现的问题,经过调查、分析犯罪发生的主要原因与可能环境,针对性向相关单位提出检察建议,以强化规范管理、落实督促检查、促进整改提高,从而发挥检察建议参与到加强和创新社会管理中,这是目前最为主要的渠道与方式。如:四川省郫县院对县农发局4件4人的职务案件进行调查分析后向该局发出检察建议;[ 2009年7月16日,郫县检察院在调查分析该县农发局4件4人的职务案件后,发现县农发局管理有漏洞、操作不规范是发案的主要原因,成都市农委制定的政策有漏洞经基层农业部门工作人员钻政策漏洞提供了可乘之机,随即向县农发局提出了检察建议,并上报成都市检察院。县农发局对照建议查找问题,积极整改,成都市农委在接到成都市检察院的预警提示后,完善了多项涉农政策,细化了相关规定。该检察建议被评为全国检察机关第三届预防职务犯罪检察建议“优秀检察建议”。见:彭祖君,刘德华:四川郫县:“优秀检察建议”的由来,http://news.jcrb.com/jxsw/201202/t20120228_812967.html,2011年2月28日访问。]上海市院向市社保局发出的实施“代配药”实名制和备案制等制度的检察建议[ 2010年3月,上海市检察院第二分院的办案中发现,有人租用医保卡,采用虚构病情、谎称为参保人员代配药等手法骗取大量医保药品,非法倒卖从中牟利。上海市检察院检委会分析案件的成因和防范意见后,讨论决定由上海市检察院向市社保局发出检察建议书,明确提出实施“代配药”实名制和备案制、专门建立药品管理网络数据库、建立参保人权利义务告知制度、加大医保政策宣传教育力度等建议,引起上海市人大、市政府高度重视,市长韩正等专门批示社保局等相关部门开展专项整治。见:林中明:上海:检察建议共享平台“浮出”水面,http://www.jcrb.com/jcpd/jcyw/201009/t20100903_412720.html,2011年1月20日访问。]、上海二分院对302起信用卡诈骗案件进行了调查分析后向有关银行监管机构提出调整信用卡政策等5项具体措施的检察建议;[ 上海市检察院第二分院对2009年以来办理的302起信用卡诈骗案件进行了深入调查。对发现的问题进行梳理总结后,该院向相关银行监管机构有针对性地提出了调整信用卡政策、加强授信管理、完善收单商户管理制度等5项具体措施,并抄送上海市政府办公厅、金融服务办公室、法制办。见:林中明,蔡顺国:上海118份检察建议书促进社会管理工作创新http://news.jcrb.com/jxsw/201101/t20110124_492105.html,2011年2月10日访问。]也许由于结合办案是检察机关提出检察建议最主要的方式,基于职能而掌握足够充分的信息、利于及时发现问题,《规定》第二条规定“应当立足检察职能、结合执法办案工作”提出检察建议,不能脱离检察职能。
   2、专项调研
   开展专项调研既可能源于执法办案过程中的发现,也可能源于举报线索或者是派出检察联络室提供的情况,后者可归于广义的执法但不属于办案。如:2010年12月,四川遂宁市院在调研中发现该市某房地产开发有限公司向某拖欠国有土地出让金53.12万元向县国土局发出的检察建议。[ 2010年12月,四川遂宁市大英县院在调研中发现该市某房地产开发有限公司拖欠国有土地出让金53.12万元,即向县国土局发出检察建议:一是催收土地出让金欠款避免国资流失;二是将适时依法督促、支持起诉。县国土局收到检察建议后,制定方案对欠款企业实施清收工作,截止2011年7月底,收回3家公司拖欠的土地款共计2629.9285万元;同年8月初,县检察院还与国土资源局签订了《关于强化民事行政检察与国土资源管理相衔接的工作意见》,进一步加强国土资源管理,维护社会管理秩序、国家财产和群众利益。见:遂宁市大英县院充分运用检察建议 促进社会管理取得初步成效,http://10.51.1.7/goa/WEBMH/viewZTZL.jsp?infoId=C001000000000000_PUB_INFO_DATA_000000000061424(四川省检察院内网),2012年2月24日访问。]
   3、联席会议
   与专题调研不同的是,参加座谈会或听证会是一种应主办单位邀请参加的,以此提出检察建议会受限于发现问题的被动性与偶然性。这种方式,往往源于行政机关等单位的法治意愿或者与检察机关签订的合作协议,通常面对的是人民群众、社会舆论关心的题目,一般是热点、难点的聚焦问题。如:四川大竹县院在与县国资办的座谈会上,了解到大竹县水务局在行使职责中存在执法不规范和履职不到位提出的检察建议;[ 四川达州大竹县院与县国土局、国资办相继会签工作衔接机制意见后,积极拓宽行政检察监督领域。 2011年5月,大竹县院通过县国资办获悉朱春竞拍取得大竹县某河段的砂石资源开采经营权,欠缴国有资产转让金达百万余元。经调查核实,朱春已交拍卖抵押金9万元,未交竞买河段的砂石资源经营权价款。大竹县院提出检察建议,认为一是朱春未足额缴纳拍卖价款,未办理相关开采手续,未获得该河段的砂石资源开采许可;二是适时依法支持起诉。县水务局接到检察建议后即多次催促朱春交清拍卖成交价款,并签订河道砂石资源经营权出让合同;7月,朱春向县水务局递交承诺书,自愿放弃该河段的砂石资源经营权;9月30日,县水务局根据《拍卖法》第39条规定作出处理意见。见:达州大竹县院运用检察建议督促水务局依法行政取得良好效果,http://10.51.1.7/goa/WEBMH/viewZTZL.jsp?infoId=C001000000000000_PUB_INFO_DATA_000000000067166(四川省检察院内网),2012年2月24日访问。]四川三台县院派员参加该县食品药品监督管理局召开的行政处罚听证会,发现该单位在日常管理中存在一些漏洞向该局提出的检察建议。[ 2012年1月17日三台县人民检察院派员参加了三台县食品药品监督管理局召开的“关于李小东、傅宜凯涉嫌未取得《餐饮服务许可证》从事餐饮服务经营活动一案”的行政处罚听证会。通过参与听证,发现该单位在日常管理中存在一些漏洞,三台县检察院决定向该局发出检察建议:希望该局引以为鉴,在全县大力宣传《中华人民共和国食品安全法》,应在乡镇设立举报点,对新开餐饮店应进行严格检查,防止类似事件再次发生。该局在对检察建议中的回复中提出了以下整改措施:一是利用电视、展板、发放宣传资料等方式,在全县范围内向社会公众宣传食品安全相关法律法规知识;二是进行法律法规业务知识集中学习,进一步夯实执法人员法律基础,提高执法水平;三是在全县镇乡建立健全执法网点,增设食品安全信息员,确保食品安全工作从上到下真正能够得到落实;四是对新开餐饮店进行严格检查,持格证上岗,强化法律意识和食品安全意识;五是开展专项工作检查,确保人民群众的饮食安全;六是成立食品药品安全应急处置工作组,完善应急预案和应急制度,向社会公示值班热线。见:绵阳三台县院以检察建议为载体监督食品行政执法见成效,http://10.51.1.7/goa/WEBMH/viewZTZL.jsp?infoId=C001d9cdfaa37f9f43908d82a45ccc1e13ac(四川省检察院内网),2012年2月24日访问。]
   (三)对检察建议的管理
   按照最高检要求,要建立健全检察建议同步跟进机制,完善落实检察建议反馈、跟踪回访等制度,充分发挥检察建议在加强和创新社会管理中的警示、预防、督促、规范等作用。
   1、统一管理
   目前,不少地方提出的检察建议应该说具有较大的相似性,甚至在同一个市或者省级区域,也会有同样的问题存在。为了进一步发挥检察建议的普适性,作好统一管理,分别对类似部门、类似情形进行查找整改,才能更为充分地发挥其效果。职务犯罪预防部门是检察机关参与加强和创新社会管理的一条便捷路径,建议职务犯罪预防部门对外负责检察机关向相关国有企事业单位、行政执法部门提出的检察建议,并协同法律政策研究部门负责对检察建议的归口管理。各部门在办案、执法活动中发现的问题,一要进行分析形成专门的分析总结,二要提出针对性强的建议。法律政策研究部门对各部门提出的建议,予以登记审查和统一编号,交由职务犯罪预防部门发送或直接发送相关部门与单位,并登入本地检察建议数据库。
   2、排查推广
   法律政策研究部门要将检察建议数据库中的检察建议进行分类,针对不同的情况,分析问题发生的环节与管理工作中的漏洞,对有类别预防性意义的检察建议,应当联系担负犯罪控制与预防职责的相关部门,对可能发生同类问题的单位与部门,作好检查与预防,最大限度发挥检察建议的作用。在此过程中,要注意把握好三个环节的分析审查。一是判断问题的发生的普遍性与可能性;其次要采取实地调查,深入分析实际的情况,明确问题的确实性;最后,根据调查发现的情况,修改完善原相似检察建议后有针对性地提出对策。

国家税务总局、财政部、中国人民银行关于纳税人多缴税款退付利息的范围及退库程序的批复

国家税务总局 财政部 中国人民银行


国家税务总局、财政部、中国人民银行关于纳税人多缴税款退付利息的范围及退库程序的批复
国税函[2002]566号


上海市国家税务局:
你局《关于请明确纳税人多缴税款应付利息的范围和程序的请示》(沪国税计〔2002〕11号)收悉。经研究,现批复如下:
一、《税收征管法》第五十一条规定的应加算银行同期存款利息的多缴税款退税范围,《国家税务总局关于贯彻实施〈中华人民共和国税收征管法〉有关问题的通知》(国税发〔2001〕54号)已明确为:不包括依法预缴税款所造成的结算退税、享受税收优惠政策而产生的出口退税和各种减免退税。
二、当纳税人既有应退税款又有欠缴税款时,税务机关应先将欠缴税款及滞纳金从应退税款及应付利息中抵扣,抵扣后尚有应退税款的,按抵扣后的余额办理退税。
三、小额税款退税的应付利息需退付现金的,税务机关应视同小额税款退税办理。
四、为加强预算收入的管理,对多缴税款退税及应付利息,应由税务机关开具“收入退还书”并送国库办理退库。
抄送:各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局,财政厅(局),中国人民银行各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行,深圳、大连、青岛、宁波、厦门市中心支行。
中国人民银行办公厅、国库局(5)。




国家税务总局 财政部 中国人民银行
二○○二年六月二十四日


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