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夫妻财产关系多元化之应对/李志刚

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 15:18:49  浏览:9318   来源:法律资料网
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夫妻财产关系多元化之应对

论文提要:
由于夫妻财产关系日益多元化和复杂化,而法律和有关司法解释规定的较为原则、抽象,审判实践中遇到一些特殊的财产类型,对其如何定性,如何分割,是摆在民事法官们面前的一个重要课题,为专门应对这一新情况,本文就近年来出现的一些特殊类型的共同财产,提出一些粗浅的实务性见解和对策。首先从最具争议的“彩礼”(聘金)入手,讨论了其定性和分割时的变通,强调了原则性和灵活性的有机统一;其次分析了夫妻婚姻关系存续期间的分居,其各自所得仍要遵循权利义务相一致原则,不能搞“一刀切”,如果认为只要有夫妻名份,双方各自所得即为共同财产,这是不公平的;此外,对资产收益、孳息、保险金、私房钱等从法理的角度进行审视,并将私房钱、特殊动产和未成年人等亦纳入视野加以分析研究,以求对一线审判人员有所裨益。总之,涉及夫妻共同财产的处理,既要严格依法办案,又要考虑情理和社会效果,要具备足够的能力、素质应对之。全文共9000余字。

作者简介:

李志刚,男1962年生,山西省朔州市中级人民法院在职法官。
张向阳,男,1964年生,山西省朔州市中级人民法院在职法官。


随着社会的不断向前发展,夫妻财产关系日益呈现多元化、复杂化的趋势,为适应形势发展的需要,更好地规范夫妻财产关系,减少纠纷,修改后的婚姻法专门增设了夫妻个人财产制度,作为法定财产制的组成部分。由于有关司法解释的规定,较为原则、抽象、审判实践中遇到一些特殊财产类型,处理时没有具体明确的规定参照执行,使法院在审理离婚案件时,对个人财产和共同财产的界线模糊不清,理解不一,导致认定事实时存在过多的不确定性和偏差,损害了一方或双方当事人的合法权益,也有损于法律的严肃性和统一性。下面对有关离婚案件中一些特殊财产类型作一下归纳总结。
一、关于赠与和索要。离婚案件当事人常因恋爱期间或结婚时依当地风俗习惯而给付对方及家人的钱物属赠与还是索要,双方各执一词,互不相让。人民法院在处理此类纠纷时,因其均为习惯使然,对于存在讨价情形的,其索要的成份较为明显,定性时还易于分辩;而对于一方未开口,另一方早已足额将彩礼等费用筹备齐全,主动交付对方,看起来似乎赠与的成份又较为明显,而当事人亦以此为抗辩理由。如果机械地适用有关条文,将其以赠与对待,势必会造成事实上的不公平,加剧双方当事人之间的对立情绪,甚至留下治安隐患,引发社会不安定因素。既影响当事人对司法公正的信心,也违背了民事审判平衡各方利益,疏导双方矛盾,消除不满情绪的价值取向。
1、 民事法律行为的核心是意思表示。以交付一定财物作为恋爱、订婚和结婚的前提条件,这种习俗里面常常包含有一种非自愿的被迫的因素,而违反这个“规则”的后果是十分严重的,因此隐含有一定的强制性和胁迫要挟的性质。而真正的赠与是出于内心的真实意思表示,对自己享有所有权 的财物自主处分的行为。要准确区分赠与还是索要,必须抓住是否是真实意思表示,探究其交付财物的行为是否出于“本意”、“原意”。按理说依当地风俗习惯主动给予对方一定的钱物(彩礼类),表面上相对方也没有作出索要钱物的意思表示,似乎是赠与。但仔细分析一下此时此刻交付人的心理状态,可以发现,对于经济文化还不太发达的地区,特别是贫困山区农村来说虽然是按风俗交付了一定数额的财物,数额虽因各地民俗的差异而有所不同。但因他们收入菲薄,全家省吃俭用积攒多年,从牙缝里抠下的全部积蓄,就是为了要娶回一房媳妇,每分每厘都来之不易,其向对方父母家人交付彩礼及财物,实质上是迫于风俗所产生的舆论压力,屈从于当地民俗形成的“亚文化”之强大规范力量,并非内心自愿。他们巴不得白娶一房媳妇。此外,撇开建立小家庭所需大额费用不说,如不“礼尚往来”,事先送钱送礼,则会被自然推定为缺乏诚意,为人吝啬,从而丧失建立婚约关系甚至恋爱关系的机会。即使自由恋爱,也摆脱不掉这种与主流文化并存的“亚文体”所形成的强大惯性。这种情况下交付钱物,由于意思表示不自,存在瑕疵,故其不属民事法律行为,当然不能认定为赠与,应以索要论。而索要的财物如结婚时间不长或因素要造成对方生活困难的,应酌情退还。
对于一方或双方父母为了子女婚姻的成就和美满,在登记后再购置或给付钱物(不包括嫁妆),不管婚前是否有此意愿,只要是将钱物全用在小俩口身上,都应认定为赠与行为,其所形成的财产则以共同财产处理。这也符合给付方的本意,反映了他们的真实意思表示。实践中,还有婚姻登记前一方筹备的钱款,婚姻登记后才交付并购置财物或该笔存款过户到一方或双方名下;登记前一方购置、建造的房屋,登记后才过户到夫妻一方或双方名下的情况。这种情形仅仅是赠与行为在时间上的先后差别而已,不影响赠与的性质。除非对所赠财物的归属指明或有约定,否则其所形成的财产为共同财产。但是在分割时,要考虑其来源、数额和城乡经济收入差别及不同收入阶层有不同的承受能力等因素,合理分割,必要时可全部分给一方。比如在农村地区的离婚纠纷,双方共同生活时间很短,甚至数月,离婚时,女方将全部由男方家人举债置办的家财带走一半,这对男方来说是相当不公平的,也是致命的。因为,人财两空,债台高筑,岁月不饶人,等苦干十年八载缓过这一口气时,已逾而立之年,再娶媳妇难上加难。将来源于一方的共同财产判归该方,最大限度地保护其合法权益是非常必要的。这样处理还可以杜绝借婚姻骗取财产的假结婚现象。
有的法官认为,一方或双方父母为小家庭的建立投入巨资,也有迫于风俗习惯或对方的某种压力而为,同样存在意思表示不自由的情形,这时应以索要论。特别是对于经济能力偏低的收入阶层。但承受能力达到什么程度才能确保意思表示真实,是很难找到这样一个固定的标准的。同一收入阶层,其经济承受能力亦受自身家庭的境遇等各种因素影响而不尽相同。另外,人各有志,有的人虽然有承受能力,却不一定愿为儿女“包办”一切;有的人虽财力有限,却愿意为子女“包办”一生……。如果非要搞一些条条框框来划分哪些情况是赠与,哪些是索要,是很难操作的,同时这样处理也不一定能保证依法公正地处理财产问题,使当事人满意。因此将此类情况形成的财产认定为共同财产,把对弱者的保护和双方利益的平衡,放在分割上,而不是在定性上纠缠,更符合公正与效率原则。
当然,对于嫁妆这一类婚前来源于一方、时间界线明确的财产,应当认定为个人财产。
二、关于不动产和特殊动产。汽车、房屋等法律法规规定需要登记才发生所有权转移的这一类财产,要注意与赠与和继承中的不同之处。一方婚前拥有的房产,如约定给付另一方或双方共有,光交付而不变更登记,其所有权不发生转移。只有履行了过户登记手续,所有权才真正转移到受赠人名下。而对于继承,就无须再以是否过户登记来界定是否取得财产权利。因为继承权本身就是一种权利,因法定事由而取得。继承人已经对被继承的财产享有了权利,也即有了一种在先权,此时不登记过户,未实际占有,也不影响其对该项财产享有的权利,如结婚登记前取得继承权,登记后才实际占有该项财产,仍为婚前个人财产。同理,商品房预售亦此,因为虽然房屋尚未建成,产权证尚未办理,但当事人已因预售合同登记依法取得了预售房产权,有了在先权,故不再以是否登记发放正式的产权证作为取得该项财产的界线。
对于这一类财产在处理时,如双方对价值有争议,又协商不成,在双方条件相当的情况下,可以通过“竞价”的方式,来决定该财产的归属及对另一方的补偿数额。出价相同时,应照顾女方。
三、关于分居期间的收入。离婚夫妻往往在提起离婚诉讼前就已因关系恶化而分居。对于这段时间各自所负的债务,最高院司法解释就此类情况作出过明确的解释,即分居期间各自所负的债务,如其收入未用于家庭共同生活,则为个人债务。但是分居期间各自所得,能否作为个人财产呢?笔者认为,婚姻关系存续期间双方或一方劳动经营收入以及用该收入购置的财产,理应为共同财产,法律也是这样规定的。但是必须有一个前提,即双方建立合法的婚姻关系后即具有了一种特定的人身关系,而且不止如此,有了特定的身份只是一种表面的现象,关键还要履行自己的各项义务:如同居义务,共同料理家务的义务,共同抚养、教育子女的义务,以及共同赡养的义务等,还要互相关爱、照顾,总之要存在真正意义上的夫妻共同生活之事实。这也是婚姻这个身份契约存在的基础。所以最高人民法院《关于人民法院审理离婚案件处理财产分割问题的若干具体意见》第五条曾规定,“已登记结婚,尚未共同生活,各自出资购置,各自使用的财物原则上归各自所有”。其道理就在于权利义务的相一致。既然双方因关系恶化而分居,各自收入未用于家庭共同生活,夫妻关系名存实亡,婚姻形同一个没有内容的“空壳”,此时各自所得的收入及所购置的财产无疑归各自使用管理,亦应原则上归各自所有。如果登记后尚未共同生活的时间很短,各自出资购置并使用的财物,其所出资金还是婚前各自所得的收入,当然更是个人财产从而归各自所有,不再分割。如果仅仅登记,一直未共同生活,而不是未来得及共同生活,尽管各项财产权利取得时间在登记后,也不宜笼统地将各自所得认定为共同财产。
四、关于知识产权。婚前完成创造发明的智力成果,婚后才取得财产收益的,该笔收益应认定为个人财产。因为,完成发明创造,仅仅取得并享有知识产权的人身性质的权利,并不意味着其必然可以转化为现实的财产收益,仅仅是一种期待利益,还不是确定的、可预期的收益。婚后取得报酬或收益,看起来是婚姻关系存续期间取得,并由期待利益转化为现实的财产收益,实质上仍为一方个人财产。因为该项财产权利婚前即已由一方享有,婚后实际取得,当然不改变个人财产的性质。对于婚后完成的智力成果,离婚时未产生现实的财产收益,财产权利未取得,当然不存在是否共有。但最高人民法院司法解释规定,对这种情况可根据具体情况,对另一方予以适当照顾。因为该项成果的取得毕竟包含着夫妻另一方的贡献或劳动分工。当然,如该智力成果没有可能产生效益或根本不准备产生财产收益,比如创作了一幅画,准备收藏,则应当不予考虑照顾,更谈不上分割。因为没有产生现实的财产收益,共同财产还无从谈起。如智力成果和收益均为婚后取得,则当然为个人财产。
对于先同居,后登记结婚,同居后登记前完成的智力成果所产生的收益,不能认定为夫妻共同财产。因为婚姻关系的产生是以登记为标志的,夫妻共有关系的形成取决于夫妻法律上的人身关系的成立为前提条件。登记前,尽管开始了共同生活,但不受法律保护。
另外,在婚姻关系存续期间,一方因出版、申报权利、展览、推销其作品或工业产权时,所负债务,如该项知识产权的预期收益由双方分享,则债务亦由双方分担。这符合权利义务相一致原则。但在具体处理时,亦可让另一方少分担一点,以示照顾。
五、关于孳息和资产收益等。孳息无论是天然孳息还是法定孳息,虽然也是一种期待利益,但它是较为确定的、可预期的收益,无论依自然规律产生,还是法律规定产生,其确定性较强。另外,孳息是依附于主物的,主物权利转移,孳息也随之转移。主物权利不发生转移,则孳息权利也不转移。故对婚前一方积蓄的银行存款、债券或其他财产,在婚后所产生的孳息,按法律规定应为一方所有。即使婚后,该孳息一直未予使用,本人亦再无其他收入,日常生活所需均由对方一人的收入维持,仍然应认定为个人财产。对其因此而导致的共同财产的减少,离婚时给一方当事人造成的不公平,只能通过对付出较多一方进行适当照顾,或加大帮助的力度来衡平双方的利益。同样,如一方婚前购买的彩票,婚后摇奖时中奖,根据物权原理,从权利附随于主权利,该笔奖金为一方个人财产。
对于婚前缴纳或购买的股金或证券等以及婚后用个人财产购买的股票,婚姻关系存续期间所产生的股息、红利或风险价差收益,亦应认定为一方个人财产。因为虽然一方面这种期待的收益具有不确定性和不可预期性,另一方面购买股份、证券等,特别是在二级市场上炒作,不仅是一种投资行为,同时也是一种经营行为,这其中风险与收益并存,盈亏不定。而不像存款和债券等,利息固定,不担风险,到期连本带利皆可收回。故甚收益实质上也是一种经营收入。但这种经营性特点,不能改变所有权中收益权能的享有者。根据物权原理,谁享有所有权,谁即享有占有、使用、收益和处分的权利。前述利益,理应由资产所有者享有。如另一方作出一定贡献,付也不少劳动,应按照婚姻法第四十条的精神,予以适当补偿。当然,如发生亏损,亦应由夫妻双方分担,但要以实际享有的收益的一半为限,超出部分另一方离婚时不予分担。
对于一方婚前所有的厂房、车辆、机器和生产工具等,婚后所取得的租金收益,应如何定性?根据物权原理,所有权的取得同样不以占有、使用、收益为条件,不管共同管理经营时间有多长,也不有因达到一定时效而共享所有权。因为我国没有时效取得制度。既然所有权没有变化,其所产生的收益亦仍归原所有者,即仍为一方个人财产。但处理同上。
六、关于保险、社会保障金和各种补贴。婚姻法第十八条规定,一方因身体受到伤害获得的医疗费、残疾人生活补助费、人身保险金等具有强烈人身属性的费用为个人财产。此外,已有定论的还有复员转业军人从部队带回的医药补助费、回乡生产补助费、转业费和高原工作的高原生活补助费均为个人财产。这里要把握两点:(1)与人身紧切相关;(2)是个人生活之必要保障。故对于辞职补偿金(买断工龄款)、下岗安置费之类的财产,应认定为个人财产,审判实践中对这一类型的财产定性各地法院已有判例。
根据上述原则,医疗保险、失业保险、养老保险和工伤保险等应为个人财产。虽然从来源上看,这类财产中的一部分是逐月从工资收入中按比例缴存累积之结果,另一部分由用人单位等额缴存。虽然相当一部分是婚姻关系存续期间所积累起来的各项保险金,都是共同生活期间工资收入的一种预留,但劳动者在履行劳动合同时,同时亦依法享有社会保障的权利,用人单位亦按月依法为其缴纳一定数额的保险金以备不测,具有强烈的人身属性,与个人身份密切相关,专户存储,专款专用,且为其本人患病、失业、退休和工伤时的生存保障,他人无权享用。军人住房补贴,根据总参、总政、总后制定的《军队转业干部房补暂行办法》规定,应为个人财产。该项补贴针对未享受福利性住房的军人本人,拨专户存储,只在购房修房时凭证拔付,不付本人。军人住房公积金以及职工住房公积金亦此。
当然,在具体处理离婚案件分割财产时,还应考虑另一方情况,如无收入来源,无过错等。当全部社会保障基金都被一方带走时,对另一方应予以适当照顾或加大帮助力度来保护其合法权益。
对于因名誉权、荣誉权、姓名权、肖像权等以及人格权利益受到侵害所获得的赔偿金,当然更是个人财产。
职工退休时单位支付的住房补助,是职工工资住房消费部分的积累,是原先被扣除部分的补偿,是职工必要劳动创造的价值,应为夫妻共同财产。婚姻关系存续期间通过房改取得的房产,带有政策福利性而且一对夫妻只享有购买一处公房的权利,其房价工龄折扣是以男方和女方的工龄来计算的,无论以哪一方名义购买,均为夫妻共同财产。不管离婚时是否取得产权,留有房屋的一方应给另一方以房价一半的经济补偿。
七、私房钱。夫妻双方在共同生活中,有时各自会有节余,也即婚姻关系存续期间,各自或双方劳动收入,在日常生活中没有全部消费掉,其节余部分的积累则一方或双方自行保管,这就是所谓的“私房钱”。由于从来源上看,该项财产权利的取得是在婚后,是共同财产的节余,故应认定为夫妻共同财产。无论是善意积攒,还是恶意积蓄,无论以谁的名字存储或用其购买证券等,都不应当归属某一方个人所有,否则侵犯了对方的财产权。
八、关于农村承包经营权。农村承包经营权是承包者对承包的土地或自然资源在一定期限内享有的占有、使用和收益的权利,是用益物权。这种权利作为一种权能是不可分割的,而经营耕种的收益则可以分割。故对婚前一方以个人名义承包,婚后未进行较大投入,结婚时间也不长,另一方虽不享有承包经营权,但离婚时要将净收益的一半补偿对方。如以共同财产进行了投资,还应在离婚时,将历年所投入的共同财产累计的一半退给另一方,类似于以共同财产与他人合伙经营的处理原则。
如婚后以一方或双方的名字承包,夫妻共同出资,共同经营,共同收益,共担风险,则双方都享有承包权,经营收益在离婚时按共同财产分割。无论离异一方是否移居他乡,承包经营权仍受法律保护。既可解除承包合同,也可变更承包合同,在村委会协助下,直接将经营权转让,由受让方(包括对方当事人)给予一定补偿。如土地被征用或投资入股,可直接享有属于自己的那部分补偿和股份收益。如本人无法耕种时,可由村委会协助,将经营权拍卖。
对于嫁出去的妇女在集体耕种的口粮田(94年后取消),只要户口未迁走,就有享有使用权及各种补偿费用或收益。而责任田只要承包合同未解除或变更,仍享有承包经营权。其定性与处理同上。
九、各类比赛的奖金。一方参加各种文艺、科技比赛和体育竞技活动荣获的奖牌,当然是个人财产。奖牌体现更多的是一种与人身密不可分的荣誉权,且获奖者独自享有人格权利,具有排他性。但如将奖牌转让、拍卖、转化为现实的财产收益,配偶一方是否享有部分权利?答案是肯定的。比照知识产权的处理原则,就可以发现,奖牌奖杯一经折价变现。形成现实的财产权利,依照婚姻法精神,如将在共同生活期间获得的奖牌变现,其所得资金应为夫妻共同财产。即使离婚时尚未卖出去,也应考虑对另一方以适当照顾。除非无法流通或永远收藏,则另当别论。
对于婚后比赛所获奖金,由于一方比赛中取得优异成绩离不开另一方的支持和贡献,事实上也正是另一方家庭内部劳动分工,才确保一方全身心地投入大赛前的训练,进行充分的备战。其所取得的成就,亦无不浸透着另一半的付出,正如一首歌中唱到,“军功章上有你的一半也有我的一半”。所以,比赛所获奖金,无疑应由夫妻二人共享。如果机械地搬用法律条文,不管婚前婚后,只要是比赛所获资金一律因其带有人身属性认定为个人财产,是不能切实地保护当事人特别是在“台后”无私奉献的一方的权益的。如一方不仅将全部精力放在家庭,而且还用共同收入为另一方学习、训练进行投资,即还存在共同财产的无形化。对于这种情况,婚姻法第四十条专门作了规定,虽然该条针对财产有约定的情况,但处理没有约定的财产时,完全可以参照执行。一方离婚时主张权利的话,另一方应作出一定补偿。当然,对于特殊贡献所作出的荣誉奖品或奖金,如见义勇为奖,应认定为个人财产。
十、关于个人财产转化问题。婚姻法修正案增设了个人特有财产制度后,为维护该制度的贯彻实施,个人财产向共同财产转化的规定已经取消,不再适用。但对由此给一方特别是妇女一方造成的事实上的利益失衡,如何救济呢?例如,当房屋、贵重生产资料、生活资料和责任田等均由婚前一方购置、承包使用,婚后一起共同生活数十年,所得收入均用于日常生活消费,未有积蓄。此刻,离婚时仍孑然一身,两袖清风地离去,这是不公平的。岁岁年年,抚儿育女,操持家务,共同劳动,却对管理、使用、经营的房产、生产资料等仍然不享有任何权利。一朝醒来,已被抛弃,这无异于一场恶梦。对此类情形,应比照新修改的婚姻法第四十条规定的共同财产无形化和对知识产权期待利益的处理原则。由另一方给予合理的经济补偿和照顾。还可以通过加大经济帮助的力度来平衡双方的利益。这也正是新出台的婚姻法司法解释已予关注的。
审判实践中,对于一方婚内用个人资金购置的财物定性不一,有的法官认为只要一买成物品,而且均为共同生活之需而购置,其行为本身可推定为一种赠予,即为共同财产;有的法官认为应追根溯源,从资金来源决定,谁出钱即为谁的财产。笔者同意后一种意见。理由为:1、前一种意见仍然为过去宽泛的共同财产制度的惯性作用下的认识,不符合新修改的婚姻法精神。实质上又是个人财产转化制度的翻版;2、前一种意见与物权原理相悖。从货币到商品(即购置财物)仅仅是财产形态的变化,是商品之间的变换,所有权并没有发生转移。对一方用个人资金购置的财物因占有、使用从而享有其所有权,这种取得既不是原始取得,也不是继受取得,是没有法律依据和法理基础的。除非有约定,凡婚后个人出资购置财物皆为共同财产或购置时对该项财产的归属有言在先,则另当别论;3、赠予的意思表示必须是明示的,默示不能产生所有权转移的法律后果,故不能推定为赠与。
十一、关于未成年人保护。根据《民法通则》、《未成年保护法》等法律规定,对于离婚家庭中的未成年人应当在分割共同财产时给予考虑。即分割前,先将与抚养教育该未成年人等额的财产分离出来,确认为该未成年人享有权利,明确到他们的名义下,而且要合理监督有步骤地使用,以防止抚养一方将这部分财产改变用途或不负责任地消费掉,切实保障未成年人健康顺利的成长。建议制定司法解释时予以考虑。
民事审判实践中,遇到的很多问题常常是纷繁复杂,千差万别,一定要具体问题具体分析,既要依法办事,又不囿于法,要紧扣立法宗旨,灵活运用。有人说“法律是关于善良与公正的技艺”、“民事审判是一门充满艺术的活动”,的确如此。同时审判活动也是一种创造性劳动。法律不可能细化到每一具体案件必须运用哪几条法律的程度。案件事实不总是与法律相适应,为了实现公正,法官不得不重新发现法律。这当然需要法官具有足够的素质。作为中国的法官不能脱离中国的“国情”,特别是民事审判工作更不能回避这种“本土”的文化心理特点。因此将法律摆在第一位的同时,还要考虑情与理,而情理的判断具有一定的柔韧性,不像一般事实认定那样直观,这就也又要求审判人员具有较高的职业素质和良知。审判活动不仅仅是简单的搬用条文,进行三段论推理,而常常是综合考虑现行的法律,盛行的道德,正义的观念,社会利益的平衡等各种因素。机械地依法条办事,常常会使判决结果与正义相悖。

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行政主体若干问题探析
[摘要]
研究行政主体有着重要的意义,我国改革开放以来,有关行政主体的理论有了较快发展,但与此同时又存在着许多问题,理论上的不足必然会影响我国的司法实践。随着我国市场经济的发展和法治建设的健全,应如何主动应付上述情形是我们面临的一个重要问题。本文立足于现实,着眼于未来,从中国的实际出发,就我国关于行政主体问题进行了一些探讨。分析了我国行政主体理论中存在的问题和在这一理论指导下的执法实践中存在的问题,并针对这些问题对我国行政主体的相关改革进行了一系列的设想。具体改革措施包括完善行政执法监督制度,增强行政执法人员素质,集中行使行政职权和借鉴西方的理论和经验。
[关键词]
行政主体;理论问题;实践问题;改革
一、行政主体的概念
在我国行政法学界,行政主体概念的确立经历了一个较长的时间,人们普遍认可的说法是:行政主体是指享有行政职权,能作出影响行政相对人权利义务的行政行为,并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。我们使用的“行政主体”概念与日本等西方国家所使用的“行政主体”概念有所区别。他们所使用的“行政主体”,通常仅限于政府——中央政府和地方政府,或者还包括非国家的公法人,如公共组织、公团、公库、公共会社等,而不包括作为政府部门的行政机关。
在行政法律关系中,作为关系一方当事人的行政主体具有下述特征:其一,能依法行使行政职权。一般社会组织、政党、团体、企事业单位不能行使行政职权,从而不能成为行政主体。其二,能以自己的名义行使行政职权。受行政机关委托的组织虽然能行使行政职权,但只能以委托机关的名义而不能以自己的名义行使行政职权,从而不能作为行政主体。其三,由其本身对外就自己行使职权的行为承担法律责任。行政机关的内部机构及其公务员虽然能对外行使职权,但他们行使职权的行为不是由他们本身,而是由所属行政机关对外承担法律责任,因此,他们也不能成为行政主体。根据上述特征,在我国,只有国家行政机关和法律、法规授予某种特定行政职权的组织,才能成为行政主体。
行政主体与行政法主体、行政机关既有区别又有联系,通过三者的比较有利于进一步科学把握行政主体这一概念。
人们往往容易混淆行政法主体与行政主体的概念。实际上,这是有着相互联系,但又有重要区别的概念。
行政主体是行政法主体的一种。行政主体可能在各种行政法律关系中存在,但在各种行政法律关系中,它只是关系的一方当事人(一方主体),与另一方当事人(对方主体)共同构成关系双方的双方。例如,在行政管理关系中,行政主体与行政相对人构成关系双方主体;在行政法制监督关系中,行政主体与行政法制监督主体构成关系双方主体;在内部行政关系中,它与国家公务员等构成关系双方主体。严格地说,行政主体只有在行政管理法律关系中,它才具有真正的行政主体地位。在行政法制监督关系中,行政主体处于监督对象地位;在内部行政关系中,它们有时与对方主体处于平等协商的地位等。之所以在各种行政法律关系中均称为“行政主体”,是因为它们是同一当事人,并且他们在其他法律关系中的不同法律地位均是因为其在行政管理法律关系中的法律地位而产生的,有“行政主体”的因素在其中起作用。
行政主体虽然只是行政法主体的一种,但它是行政法主体中最重要的一种。首先,行政主体在行政管理法律关系中占有主导地位,其他行政法律关系均是因行政管理法律关系的发生、存在而发生和存在的。其次,行政主体在各种行政法律关系中均可构成一方主体,而其他行政法主体只可能在一种或两种行政法律关系中出现,而不可能在所有行政法律关系中出现。例如,行政相对人一般只在行政管理法律关系中作为行政法主体;国家公务员一般只在内部行政法律关系中作为行政法主体。当然,行政相对人和国家公务员有时会在行政法制监督关系中作为主体(监督主体和监督对象),但行政相对人不可能在内部行政法律关系中作为主体,国家公务员不可能在行政管理法律关系中作为主体。此外,行政主体,特别是行政机关,作为行政法主体具有相对恒定性。尽管行政机关有时也会以民事主体的身份参与民事关系,但在绝大多数时候和场合,行政机关均是以行政法主体的身份参与行政法律关系。正是因为上述原因,行政法学研究行政法主体,往往将行政主体的研究置于最重要的位置。
行政主体与行政机关两个概念的关系极为密切。行政机关是行政主体的一种,也是行政主体中最重要的一种。在行政主体中,法律、法规授权的组织只占较小的比重,国家基本的主要的行政职权都是由行政机关行使的。以至在很多情况下,人民将“行政机关”作为行政主体的代名词。例如,《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律法规所使用的“行政机关”,均相当于行政主体,实际包括法律、法规授权行使行政职权的组织。
但是,行政机关与行政主体仍然是有重要区别的。首先,行政主体是行政法律关系一方当事人的总称,在行政管理法律关系中,它与行政相对人相对,是行政相对人的对称;在行政法制监督关系中,它与行政法制监督主体相对,是监督主体的对称。而行政机关只是行政法律关系具体当事人的称谓,与法律、法规授权的组织,以及法律关系对方当事人的公民、法人、其他组织等并列。其次,行政主体主要是一种行政法学的概念,它是行政法学为研究行政法律关系而对关系参加人进行抽象而创制的概念;而行政机关主要是一个具体法律概念,用以指称享有某种法律地位,具有某种权利(权力)、义务(职责)的法律组织。此外,行政主体与行政机关具有包容关系,前者包容后者。尽管行政机关在行政主体中占有极大的比重,但毕竟行政机关不是行政主体的全部,行政主体除了行政机关外,还包括法律、法规授权的组织。
有些行政法学教科书或专著不使用“行政主体”而只使用“行政机关”,但其在使用“行政机关”这一概念时,其涵义有时包括法律、法规授权的组织,有时又不包括。这样由于概念上的不统一,往往导致逻辑思维和学术理论上的混乱。因此,在行政法学中引入行政主体的概念,使之与行政机关的概念加以区分是必要的和有益的。
二、我国行政主体理论的缺陷分析
我国的行政主体理论单从概念上来看,与大陆法系主要国家行政主体的概念基本一致,但在行政主体的划分上则大不一样。客观地讲,我们仅仅引进了行政主体的概念,对其内容却没有涉及。在法国、日本,行政主体是一种制度,它包括国家、地方团体和公务法人。在我国,行政主体理论是一种理论抽象,没有相对应的行政主体制度。我国行政主体理论侧重于解决行政机关在对外管理中的地位,具有行政主体资格者才能对外进行行政管理。中国行政主体这一概念的提出在很大程度上只是为了解决行政诉讼中被告确认这一问题。这样导致了我国行政主体理论先天不足,存在明显缺陷。
(一)行政主体的概念不科学
主体和客体是相对的,将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体,则意味着管理相对人视为行政客体。这样便易使人们认为,在行政管理中,管理者与被管理者处于不平等的地位。我国的这一提法颠倒了管理者与被管理者的关系,不利于公民个人主体地位的确立。
我国宪法第2条第一款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”国家由人民组成,国家的存在就是为了确保公民个人的权利和自由。因而,包括行政法律制度在内的所有法律制度都应以公民个人为核心建立。国家之所以通过法律设置行政机关并授予其权力,也是为了更好的保护公民权利和自由。在公民与行政机关之间的关系上,公民应处在主人的地位,而行政机关则是为了服务公民而存在。但是我国目前的有关理论却颠倒了二者关系,把行政主体定位为享有行政职权的行政机关和法律法规授权的组织,从而使公民个人在行政行为中变得较为被动。例如在行政处罚中,行政机关往往以处罚者身份出现,而公民个人则处于被处罚者地位,但是这种状况是基于权力的委托才得以发生,这并不必然意味着行政机关因此就从代理人变成了主宰者。
根据主权在民原则,现代行政法所构筑的新型行政关系中,公民应该处于主动的地位。公民的独立人格、独立意志、独立利益应该得到充分的肯定,并受到法律的保护。行政机关不应凌驾于公民之上,否则就会违背行政机关存在的宗旨。而我国相关理论却强调行政机关和法律法规授权组织的重要性,易使人们认为行政机关和法律法规授权的组织要比相对人的法律地位高,而忽视相对人利益的保护。正是由于这种误导和传统文化的影响,在行政行为中往往以行政机关为中心,强调行政机关的权力和相对人的义务。虽然近年来,我国行政法已经有了长足的发展,也制定了一些保护人民权益的法律,但是并没有从根本上解决以上问题。
(二)行政主体资格条件不高
按照我国的行政主体理论,成为行政主体必须具备3个条件:第一,依法享有行政职权,该组织所享有的行政职权或是由法律、法规所设定,或是由有权机关通过法定的程序所授予。第二,能够以自己的名义行使行政职权,能够以自己的名义对外行文,能够以自己的名义作出行政行为。第三,能够独立承受行政行为的法律效果,并能够对自己的行为负完全的法律责任。行政职权是行政主体依法所具有的对一定对象的支配约束力,行政职责是行政主体依法承担的一种对象的责任,两者紧密联系在一起,有行政职权必然有相应的职责。而事实上,上述3个条件可以归结为一个,即依法享有行政职权,后两个资格要件常依附于第一个要件。如果某一个组织依法享有了行政职权,我们也就认为该组织可以转化为以自己的名义对外进行行政行为,并能独立承担责任。这样造成的后果是:首先,行政主体过多、过杂。而这又造成了不同的行政主体之间争夺有限的行政职权,易出现“政出多门”的现象。不同的行政主体对同一事务、同一行政相对人都拥有行政管理权,无疑增加了社会成本,使行政相对人无所适从,影响了行政主体的设置目的和行政相对人的利益。其次,一部分行政主体难以胜任其职。有些行政主体自身本是企业单位,由于法律法规授权而获得行政主体资格。当其履行职责与其自身经济利益相联系时,这些组织自然无法同时兼顾,这样便难以保证其行政活动的公正性。另外,有些法律法规授权的组织中的工作人员的素质,缺乏管理经验和法律知识,难以胜任工作。再次,行政效率低下。行政主体越多,意味着分工越细,管理环节越多,增加了成本,影响了行政效益,不利于行政相对人利益的保护。
(三)忽视对行政主体、公务员整体控制的研究
我国目前的行政主体理论更多地侧重于从行政行为和行政诉讼的角度来研究行政主体,即在动态过程中研究行为者。大多都强调对行政主体实施外部管理行为的研究,相应地忽视了对有关行政主体以及对公务员整体控制的研究。在当前行政权力膨胀、行政权力优越以及片面强调外部管理,缺乏自律意识等官本位思想依然很有市场的环境下,这种理论研究的片面性客观上对行政实践产生了不利影响。行政民主化、法制化不仅应体现在外部行政管理行为的公开化、民主化、规范化之上,而且应体现在行政职能部门以及公务员内部管理、监督与控制的科学化、民主化等方面。另外,由于这种理论研究的角度和范围比较狭隘,其研究侧重点仅停留在行政主体的实体行政行为,以及行政诉讼的应诉人资格方面,缺乏对行政主体及其内部结构的深层次挖掘,忽略了甚至排斥了有关中央与地方之间,机关与机关之间的权、责合理配置,行政机关的设置、编制以及行政组织内部有效监控等行政组织法的研究,割裂了行政组织法与行政行为法之间的关系,阻碍了我国行政组织法的发展。
三、我国行政主体在执法实践中存在的问题
上述有关行政主体理论是我国行政主体进行执法实践的理论基础。正是在这种理论的指导下,我国建立了目前的行政执法制度。但由于这种理论存在诸多问题,其不足也会在我国的执法实践中有着不同程度的体现,集中表现为:
(一)腐败现象
腐败,从某种程度上说是权力的商品化。由于我国在行政行为中强调行政机关和法律法规授权组织的主体地位,从而使这些拥有行政职权的实施机关的权力膨胀,而在监督环节上又缺乏有效的制约机制。这种既令人生畏又缺少有效制约的权力在市场经济的冲击下,很容易产生权钱交易的腐败现象。特别是在侵益性行政行为中,由于忽视相对人的法律地位,实施机关始终处于相对更高的位置。这样一来,行政行为的实施机关及其工作人员长时间会形成高高在上的官僚主义作风。堡垒最容易从内部攻破,绝不能自己毁掉自己,如果腐败问题得不到有效解决,那么国家和政府就会丧失人民群众的支持和信任。从成克杰、胡长清、李纪周等重大要案中可以看出,过大的行政权力而滋生的腐败问题严重干扰了正常的执法实践。
(二)机构臃肿,效能低下
众所周知,当前我国行政机构庞大,大多数部门还未达到精简的要求。行政机关人员严重超编,权责交叉混乱,往往政出多门,部门与部门之间见利就争,无利则推。一件事要么无人管,要么多人管;或者人浮于事,一件事可以不用那么多人做而用了那么多人,不仅浪费有限的资源,而且常常出现“三个和尚没水喝”的局面,一旦有了责任,当追究起来时又推来推去,谁也不管。这种效能低下的问题,势必也难以提高行政执法质量。
机关效能低下还表现为:“门难进,脸难看,事难办”,“文山会海”严重的机关作风问题,办事效率低;部分行政机关工作人员素质不高,业务不精,群众观念淡薄,有少数执法者还知法犯法,有法不依,执法不公,徇情枉法,还有弄虚作假,作风粗暴,奢侈浪费,影响了政府在群众中的现象。随着《行政复议法》、《行政诉讼法》的颁布和实施,民告官的事例越来越多,这表明群众的法律意识得到了加强,懂得用法律武器来保护自己的合法权益;从政府的胜诉率可以看出我国行政执法仍存在很多问题。因此,随着法治文化进程的加快,人民法院行政案件受案范围的扩大,我国政府要不断提高依法行政的水平,必须依法行使权力,不得失职或越权,更不能滥用权力。
(三)行政职权过于分散
由于我国行政主体资格条件不高,从而使享有行政职权的主体过多、过杂,各个主体分散化行使行政职权。这样危害很大,引起了许多问题,造成执法不规范,尤其在行政处罚中表现更为明显。例如,针对某市一商贩销售假烟的违法行为,烟草管理机关会依法予以没收假烟,并处罚款;工商管理机关则吊销营业执照,并处罚款。这个商贩实施的一个违法行为却不同的处罚结果,这显然不公正。又如某市为了整顿本市市容,由工商局、公安局、税务局和卫生局多家行政机关组成一个临时机构——市容整改办,来进行行政管理。在其执法过程中,如果行政相对人对这个所谓的市容整改办的行政行为不服,想提起诉讼,那么应该确立谁为被告呢?显然,这个所谓的市容整改办不具备行政法上的主体资格,不能充当被告,但是工商局、公安局、税务局和卫生局都不愿意充当被告,这时责任便很难确定。问题的关键是行政职权没有集中行使而是分散化行使所致。
四、我国行政主体的改革设想
虽然理论是实践的翅膀,但是实践是理论的基础。面对我国上述问题只有在执法实践的基础上来发展相关的理论,从而进一步促进今后的执法实践,这才是正确的路线。面对问题重在实践中的改革,当今,行政改革是任何国家都无法回避的重大课题。行政主体制度改革应注重行政主体的内部改革与外部监督,并适当借鉴国外的经验。
(一)完善行政执法监督制度
加强行政执法监督,为严格执法、公正执法提供保障。促使其遵纪守法,秉公执法,依法办事,克服官僚主义,提高行政效率,保障行政法律法规的顺利贯彻执行。
首先,加强行政机关的内部监督。切实加强行政机关的内部监督,将行政执法或不当行为尽可能解决于行政机关内部,及时有效地保护相对人的合法权益。首先,设立相对独立的行政执法监督机构。实行执法与执法监督的职能分离,组建专门的行政执法监督机构。改变其对同级行政机关的依附地位,使其具有相对的独立性,并且赋予其较高的地位和权威,使监督机关不受国家党政机关及其领导的干扰,独立开展工作。其次,建立和完善行政执法的各种具体制度。包括规范性文件备案审查制度、行政执法人员资格认证及持证执法制度、行政执法监督制度等等。再次,要建立一支高素质的行政执法和行政监督队伍。
同时,强化行政执法的外部监督。一切有权力的人都容易滥用权力,防止权力滥用的好办法就是用权力来约束权力。大幅度提高外部行政执法监督的力度,使之有效地发挥对行政执法的制约作用,这是改革和完善我国行政执法监督体制的要点所在。第一,加强和改善人大监督,确保人大监督的权威性。监督一府两院是人大及其常委会的重要职能。可以在人大常委会中设立专门负责行政执法监督的机构,为人大监督职能的落实提供组织上的保证,以确保人大监督行政执法工作的经常性和有效性。该机构应对行政执法中的重大个案事项直接进行监督,同时解决各监督主体在行政执法监督中的问题。第二,强化行政执法的司法监督。要进行司法体制改革,建立自上而下垂直的司法系统,从制度上保证司法机关的独立,公正地行使审判权和检察权,加大司法机关的监督力度和范围。第三,加强舆论监督。舆论监督是行政执法外部监督系统的一个重要环节。要建立完备、合理的新闻法律制度,加快新闻舆论监督方面的立法,扩大新闻舆论监督的范围,加大新闻舆论监督的力度,增强新闻舆论监督的权威性和实效性。第四,加强群众监督。应该继续扩大广大群众向国家机关提出批评、建议、申诉、控告、检举、起诉的途径,发挥好其启动其他监督的动力作用。
(二)增强行政执法人员素质,提高行政执法水平
行政执法人员处于行政管理的第一线,其素质的高低直接影响到行政行为的效果。就我国目前执法人员的整体素质而言,还不能完全适应改革开放和市场经济发展的要求。所以,加强执法人员的素质具有重要意义。
要坚持不懈地抓好行政执法人员的政治、思想道德教育,使行政执法者牢固树立马克思主义的世界观、人生观和价值观,不断增强法治意识,树立法律高于一切,法律至上的观念。正确处理好严格执法和自由裁量权的关系,坚持合理性原则,正确行使自由裁量权。
我国现有的行政执法理念和习惯,是在高度集中的计划经济体制基础上建立起来的。随着市场经济体制的建立和完善,应不断更新传统的行政执法理念,树立社会主义市场经济执法观,使行政执法更好地服从、服务于改革开放和经济建设。一方面要树立社会主义的人民主权观念。人民是国家的主人,人民的权力高于一切,依法治国就是党领导人民治理国家,人民是依法治国的主体。要把人民群众的根本利益作为依法治国的出发点和归宿点,树立社会主义的人民主权观念。另一方面要大力宣传公民权力本位的思想。现代法治是以制约权力和保障权利为核心,公民不仅是权利的主张者和维护者,同时也必然是自我的约束者,对义务的履行、责任的承担不再是外在强制力的表现。市场经济和民主政治要求规范政府行为和限制部门权力扩张,充分发挥法律规范性、稳定性的效能。克服政策的抽象性、随意性,将社会管理、经济控制的活动由政策型向法律型转变。进一步限制、减少并最终取消各种行政执法中的随意性的做法,充分发展行政职能部门执法的规范性操作。
国家要建立和完善各项培训制度。对现有的行政执法人员进行法律知识、业务知识培训,并使之经常化、制度化。从而强化行政执法人员依法行政的观念和意识,提高依法行政的自觉性,增强依法行政的能力。要对现有的行政执法队伍进行认真整顿。 通过民主评议,社会监督,考试考核等方式,把那些不称职、不适应行政工作的人员,坚决清理出行政执法队伍。同时要加强和完善行政执法队伍管理的制度建设。录用行政执法人员要依照严格的标准,公平竞争,择优录用,切实把好进门关。打破平均主义、大锅饭等弊端,形成能者上、劣者下的竞争机制。
(三)集中行使行政职权
集中行使行政职权对于行政主体改革有着重要的意义,目前应该从我国实际出发,从集中行使行政处罚权开始逐步实现。
1996年3月27日全国人民代表大会通过了《中华人民共和国行政处罚法》,正式确立了相对集中行使行政处罚权制度。从行政处罚法颁布的实践看,行政处罚仍然存在着若干问题。本人认为,问题一方面是由于行政处罚权并没有真正集中行使,而是分散化行使所致。可以说,行政处罚权集中行使与否,是行政处罚规范化、法治化、合理化和公正化的重要环节。
目前,行政处罚权的集中行使在实践中主要表现为综合执法制度。具体形式有两种:一是由政府建立综合执法机构,由综合执法机构进行综合管理和处罚;二是由两个以上行政机关实行联合检查,根据具体违法行为的性质不同,分别以不同行政机关的名义进行处罚。今后可以考虑以下模式:
1.职能型集中行使。职能型集中行使是针对我国行政处罚职能分散的现状提出的,它将若干行政领域中的行政处罚权统一由一个行政机构行使。现在推行的综合执法巡警制度,就是这种模式。如上海、青岛等城市在市内广场和主要街道由巡警负责巡查,对治安、工商、市容卫生等领域实行统一管理和对违法行为实施处罚。处罚权从原有的行政机关中分离,在理论上是可以的,职能行政处罚机关拥有多个领域方面的行政处罚,其地位应是独立的,与其原有的行政处罚权机关是平行的。综合职能的范围很广,如城市管理领域里的集中行使的行政处罚权,主要包括:市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理;工商行政管理对无照商贩,公路交通管理对侵占道路行为的行政处罚权。不具有的职能是涉及到公民人身自由的行政处罚管理,限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

河北省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠规定

河北省人民政府


河北省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠


(2008年1月7日河北省人民政府第93次常务会议通过 2008年1月14日河北省人民政府令〔2008〕第1号公布 自2008年3月1日起施行)



第一条为保持出生人口性别结构平衡,促进人口与经济社会的协调发展,根据《中华人民共和国人口与计划生育法》、《中华人民共和国母婴保健法》等法律、法规的规定,结合本省实际,制定本规定。

第二条本规定所称非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠,是指除怀疑胎儿可能患有伴性遗传性疾病外,所进行的胎儿性别鉴定和选择性别终止妊娠。


第三条各级人民政府应当加强对禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠工作的领导,将综合治理出生人口性别比偏高工作纳入人口发展规划和人口与计划生育目标管理责任制,并对有关部门和下级人民政府实施本规定的情况进行考核。


在出生人口性别比偏高的地区,有关县级人民政府应当建立协调联动机制,相互配合,及时沟通信息,共同做好禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的工作。


第四条县级以上人民政府人口和计划生育、卫生、食品药品监督管理等行政部门按规定的职责,对禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠以及终止妊娠药品的销售、使用工作实施监督管理。


第五条广播、电视、报刊和信息网络等媒体应当经常开展保持出生人口性别结构平衡方面的宣传教育活动,倡导关爱女孩和男女平等的社会风尚,并刊登、播发相关公益广告。


禁止制作、出版、印刷、复制、进口、发行和销售有关非医学需要选择胎儿性别的出版物和资料性印刷复制品。禁止制作、发布有关非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的医疗、药品广告。


第六条禁止利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的鉴定胎儿性别和选择性别的终止妊娠。


第七条因怀疑胎儿可能患有伴性遗传性疾病需要鉴定胎儿性别的,由省卫生行政部门批准并向社会公布的医疗保健机构出具是否需要终止妊娠的医学诊断结果,并通报妊娠妇女居住地的县级人口和计划生育行政部门。


除省卫生行政部门批准并向社会公布的医疗保健机构外,任何单位和个人不得进行胎儿性别鉴定。


第八条除教学、科研机构因教学、科研需要外,购置、使用超声诊断仪等可用于鉴定胎儿性别的设备应当具备下列条件:


(一)取得《医疗机构执业许可证》或者《计划生育技术服务机构执业许可证》;


(二)诊疗科目设有超声诊断专业或者设有避孕和节育的医学检查项目;


(三)有依法取得相应执业资格的人员。


符合前款规定购置、使用超声诊断仪等可用于鉴定胎儿性别设备的机构,应当自购置、使用之日起15日内,将设备的类型、数量、使用场所和操作人员名单分别报向其核发《医疗机构执业许可证》或者《计划生育技术服务机构执业许可证》的卫生、人口和计划生育行政部门备案。


卫生、人口和计划生育行政部门应当及时互相通报备案情况。


第九条医疗保健机构、计划生育技术服务机构的有关工作场所,应当设置禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的醒目标志。


第十条符合法定生育条件且妊娠14周以上的妇女不得人工终止妊娠,但有下列情形之一的除外:


(一)胎儿患有严重遗传性疾病的;


(二)胎儿有严重缺陷的;


(三)患有严重疾病继续妊娠可能危及妊娠妇女生命安全或者严重危害妊娠妇女及胎儿健康的;


(四)因离异、丧偶要求终止妊娠的。


有前款第(一)项、第(二)项和第(三)项规定情形之一需要人工终止妊娠的,应当向经批准开展终止妊娠手术业务的医疗保健机构或者计划生育技术服务机构(以下统称经批准的施术机构)提交本人的居民身份证复印件和省卫生行政部门批准并向社会公布的医疗保健机构出具的医学诊断结果;有前款第(四)项规定情形的,应当向经批准的施术机构提交本人的居民身份证复印件和离婚证明或者配偶死亡证明,以及乡(镇)人民政府或者街道办事处的人口和计划生育工作机构出具的证明。


有本条第一款第(三)项规定的情形需要紧急实施人工终止妊娠手术的,经批准的施术机构应当及时实施手术,并自手术之日起3日内报告妊娠妇女居住地的县级人口和计划生育行政部门。


卫生、人口和计划生育行政部门应当向食品药品监督管理部门通报经批准的施术机构名单。


第十一条经批准的施术机构对妊娠14周以上要求人工终止妊娠的妇女,应当在手术前查验其居民身份证和前条第二款规定的医学诊断结果和有关证明,并登记存档。


第十二条经批准的施术机构应当建立妊娠14周以上妇女终止妊娠手术和新生儿出生、死亡等事项相关数据的登记制度,并每半年将有关情况汇总后报当地卫生、人口和计划生育行政部门。不得谎报或者瞒报。


人口和计划生育、卫生、食品药品监督管理、公安和统计等行政部门应当每半年互相通报出生人口性别比的有关信息。


第十三条任何单位和个人不得胁迫、组织、介绍妊娠妇女进行非医学需要的鉴定胎儿性别和选择性别的终止妊娠。


第十四条终止妊娠药品只能在经批准的施术机构使用。经批准的施术机构应当建立真实、完整的终止妊娠药品购买使用记录。


终止妊娠药品必须在医师的指导和监护下使用。


第十五条禁止药品零售企业销售终止妊娠药品。


药品生产、批发企业不得将终止妊娠药品销售给经批准的施术机构以外的单位或者个人。


药品生产、批发企业销售终止妊娠药品前,应当查验购药者的相关资质证明,并有真实、完整的购销记录。


终止妊娠药品目录由省食品药品监督管理部门公布。


第十六条县级人口和计划生育行政部门应当组织有关单位和个人,制定并落实孕情检查制度,做好对妊娠妇女的经常性访视和孕情咨询等服务性工作。


第十七条鼓励公民举报非法鉴定胎儿性别、非法实施终止妊娠手术和非法销售、使用终止妊娠药品的违法行为。有关行政部门接到举报后,应当及时依法查处,并为举报人保密。


举报内容经查证属实的,受理举报地的县级人民政府应当给予举报人奖励。


第十八条人口和计划生育、卫生、食品药品监督管理等行政部门发现违反本规定的行为后,应当按规定的职责依法查处,并及时互相通报有关信息。


第十九条有关行政部门和单位的工作人员违反本规定,有下列行为之一的,依法给予行政处分或者纪律处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:


(一)不依法履行监督管理职责,对非法鉴定胎儿性别、非法实施终止妊娠手术和非法销售、使用终止妊娠药品的违法行为不及时查处的;


(二)出具虚假的医学诊断结果或者有关证明的;


(三)谎报或者瞒报妊娠妇女终止妊娠手术和新生儿出生、死亡等事项的相关数据的;


(四)有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。


第二十条违反本规定第六条规定的,依照《中华人民共和国人口与计划生育法》的有关规定处罚。


第二十一条违反本规定第八条第一款和第二款规定的,由卫生、人口和计划生育行政部门依据职责责令改正,并可处以五百元以上一千元以下的罚款。


第二十二条违反本规定第十条第一款规定的,由人口和计划生育行政部门对妊娠妇女处以五百元以上一千元以下的罚款。


第二十三条违反本规定第十三条规定的,由人口和计划生育行政部门责令改正,有违法所得的,每人次处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款,罚款数额不得超过有关法规规定的最高限额。属于非经营活动的,每人次处以五百元以上一千元以下的罚款。


国家机关工作人员和企业事业单位职工违反本规定第十三条规定的,除依照前款规定处罚外,还应当依法给予行政处分或者纪律处分。


第二十四条本规定自2008年3月1日起施行。



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